Succes met subsidiariteit

door LD op 10/09/2013

in Europa, Haagse vierkante kilometer

Post image for Succes met subsidiariteit

Het was en is een van de kroonjuwelen van het Verdrag van Lissabon: de subsidiariteitstoets die nationale parlementen kunnen uitvoeren op voorstellen van de Europese Commissie. Met deze toets zouden nationale parlementen de machtshonger van Europa kunnen bedwingen en de al te enthousiaste Commissie kunnen terugfluiten. De toepassing van de subsidiariteitstoets in de afgelopen jaren laat zien dat dit inderdaad mogelijk is. Makkelijk gaat het echter niet.

Subsidiariteit als beginsel van EU-recht bestaat al langer dan het Verdrag van Lissabon. Het kwam reeds voor in het Verdrag van Maastricht van 1992. Thans schrijft artikel 5 van het EU-verdrag voor dat de Unie op de gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen slechts optreedt indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal op lokaal niveau kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt. Het is een hele mond vol, maar bedoeld is dat moet worden bezien of een bepaalde kwestie beter door de lidstaten op nationaal niveau of door de Unie-instellingen op EU-niveau kan worden geregeld. De subsidiariteitstoets, die de procedure bevat volgens welke nationale parlementen hun oordeel over schending van het subsidiariteitsbeginsel kenbaar kunnen maken, is niet in het EU-verdrag geregeld. Daarvoor moeten we een apart Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid raadplegen. Dat Protocol is net als het Verdrag van Lissabon zelf per 1 december 2009 van kracht (ook de Europese Grondwet kende een dergelijk Protocol, maar dat deelde uiteraard het lot van deze Grondwet: verwerping).

Artikel 6 van het Protocol bevat de belangrijkste bepaling: nationale parlementen en kamers daarvan kunnen in een zogenaamd gemotiveerd advies (‘reasoned opinion’) uiteenzetten waarom een wetgevend voorstel naar hun mening niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel. Het gemotiveerde advies wordt gezonden aan de voorzitters van het Europees Parlement, van de Raad en van de Europese Commissie. Er geldt een termijn van acht weken waarbinnen het gemotiveerde advies moet worden toegezonden, en deze termijn begint te lopen vanaf de dag dat alle taalversies van het te toetsen voorstel zijn gepubliceerd. Vervolgens moet er geturfd worden om te zien of de drempels van artikel 7 van het Protocol gehaald zijn. Hier komen de termen ‘gele’ en ‘oranje kaart’ in beeld. Ieder nationaal parlement heeft twee stemmen. Is er sprake van een bicameraal parlement, dan heeft elk van beide kamers één stem. Met 28 lidstaten – Kroatië is lid sinds 1 juli 2013 – zijn er dus in totaal 56 stemmen.

Wanneer de bij de EU-instellingen ingeleverde gemotiveerde adviezen samen een stemwaarde vertegenwoordigen van tenminste een derde van het totale aantal van 56 stemmen, dan hebben de gezamenlijke parlementen een gele kaart getrokken (de drempel is een kwart bij bepaalde voorstellen over justitiële en politionele samenwerking). Een gele kaart verplicht de Europese Commissie haar voorstel te heroverwegen. Deze heroverweging dient te leiden tot een gemotiveerd besluit tot handhaving, wijziging of intrekking van het voorstel. Van een oranje kaart is sprake indien de stemwaarde van de gemotiveerde adviezen een meerderheid van de 56 stemmen vertegenwoordigt. Anders dan men wellicht zou denken, leidt een oranje kaart niet tot het van rechtswege vervallen van het voorstel. Dan zou sprake zijn van een rode kaart, en die is weliswaar besproken tijdens de onderhandelingen over de EU-verdragen, maar niet in het Protocol terecht gekomen.

Ook een oranje kaart verplicht de Europese Commissie haar voorstel te heroverwegen. Het verschil is dat als die heroverweging leidt tot het besluit het voorstel te handhaven, een bijzondere procedure in werking treedt. Deze komt er in het kort op neer dat zowel de gemotiveerde adviezen van de nationale parlementen als het eigen gemotiveerde advies van de Europese Commissie aan de wetgever van de Unie, zijnde de Raad en het Europees Parlement, worden voorgelegd. Als een meerderheid van 55 % van de leden van de Raad of een meerderheid van de aanwezige leden van het Europees Parlement van oordeel is dat het voorstel niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel, komt het voorstel te vervallen.

Het succes van de subsidiariteitstoets is afhankelijk van een aantal factoren. In de eerste plaats is dat de interpretatie van het subsidiariteitsbeginsel. Bij een nauwe, sterk juridische interpretatie zal waarschijnlijk niet snel sprake zijn van een schending van het beginsel. Nationale parlementen zullen veel vaker problemen hebben met de proportionaliteit van een bepaald voorstel dan met het feit dat de Europese Unie zich überhaupt met een bepaald onderwerp inlaat. Wat dit betreft maakt de Europese Commissie het de nationale parlementen niet onnodig moeilijk. Al in december 2009 deelde zij de nationale parlementen mede:

“The Commission has always favoured a political interpretation of opinions received from national Parliaments and will therefore consider all reasoned opinions raising objections as to the conformity of a legislative proposal with the principle of subsidiarity towards the thresholds indicated in the Treaty, even if the different reasoned opinions provide different motivations as to the non-compliance with the principle of subsidiarity or refer to different provisions of the proposal.”

Deze ruime, politieke interpretatie biedt in principe de mogelijkheid ieder inhoudelijk of procedureel bezwaar tegen een voorstel onder de vlag van subsidiariteit in te dienen. Maar ook al wordt niet de eis gesteld dat de ingediende subsidiariteitsbezwaren gelijkluidend zijn, enige coördinatie lijkt toch wel vereist te zijn om nationale parlementen te laten samenwerken bij het toetsen van voorstellen. Als nationale parlementen (en kamers daarvan) immers volstrekt geïsoleerd opereren en eigen prioriteiten stellen, is het nog maar de vraag of de drempels van het Protocol vaak gehaald zullen worden. De databank IPEX kan in dit verband een belangrijke rol spelen. Via dit platform kunnen nationale parlementen elkaar op de hoogte houden van hun handelen met betrekking tot Europese voorstellen. Het gaat daarbij niet alleen om subsidiariteitstoetsen, maar ook om brieven die worden verstuurd in het kader van de zogenaamde ‘politieke dialoog’ met de Europese Commissie.

Inmiddels hebben we bijna vier jaar een officiële procedure voor subsidiariteitstoetsen, vastgelegd in een Protocol bij het Verdrag van Lissabon. En hoeveel gele en oranje kaarten zijn er getrokken? Bij mijn weten slechts één. Bij een voorstel over stakingen met grensoverschrijdende effecten werd de drempel voor een gele kaart gehaald. De kaart leidde ertoe dat de Europese Commissie het voorstel introk. Er speelden bij de beslissing van de Commissie waarschijnlijk ook andere motieven mee, zoals het feit dat het voorstel ook in de Raad niet goed lag. Het is dus bepaald niet gezegd dat de Europese Commissie bij eventuele volgende gele kaarten weer zal buigen voor de nationale parlementen. Juridisch is zij daar ook niet toe verplicht.

Minstens zo interessant is overigens om te bekijken in welke gevallen er geen kaart kon worden getrokken bij gebrek aan de benodigde hoeveelheid stemmen. Bij een toch vrij omstreden voorstel voor een richtlijn om de genderbalans in niet-uitvoerende bestuursfuncties van beursgenoteerde ondernemingen te verbeteren werd de drempel niet gehaald, en hetzelfde gold voor een voorstel over seizoenarbeiders en voor het zogenaamde Vierde Spoorwegpakket, dat onder meer een liberalisering van het binnenlandse passagiersvervoer inhoudt. Eén kaart in bijna vier jaar lijkt geen eclatant succes. Hierbij moet echter wel bedacht worden dat de kaartenprocedure niet de enige manier voor nationale parlementen is om op EU-niveau invloed uit te oefenen. De belangrijkste methode om dat te doen blijft toch wel het controleren en aansturen van de eigen ministers voor wat betreft hun optreden in de Raad.

{ 7 reacties… read them below or add one }

1 Super De Boer 10/09/2013 om 18:30

M.a.w: een beroep op je eigen soevereiniteit is in EU-verband extreem lastig gemaakt. De bewijslast ligt bij de staat die er een beroep op wil doen, voor een ontvankelijk verzoek heb je een pak vrienden (andere staten) nodig en dan nog moet je maar afwachten.

Deze procedure is natuurlijk geen nieuws (meer), maar zoiets moet altijd even indalen bij de bevolking, die wel degelijk instinctief aanvoelt dat het de verkeerde kant op gaat met de EU (en overigens ook met andere zaken). Wat dat betreft neemt het kabinet overigens kennelijk niet eens meer de moeite goed te timen en/of te regisseren: berichten over enerzijds het afschaffen van de algemene heffingskorting en anderzijds een nieuw financieel hulppakket voor de Grieken verschenen zeer kort na elkaar – zo niet op dezelfde dag – in de media.

Voorspelling: Wilders wordt ook voor gematigde en/of verstandige mensen een alternatief dat het overwegen waard is.

2 Martin Holterman 11/09/2013 om 22:05

Maar waarom wordt subsidiariteit niet fatsoenlijk door het Hof getoetst? Daar kan elke lidstaat in z’n eentje naartoe.

3 LD 11/09/2013 om 22:23

Dat is een interessante vraag. Het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid kent een apart artikel over procedures bij het Hof. Artikel 8 luidt, voor zover van belang:

“Het Hof van Justitie van de Europese Unie is bevoegd uitspraak te doen inzake ieder beroep wegens schending door een wetgevingshandeling van het subsidiariteitsbeginsel, dat op de wijze als bepaald in artikel 263 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie wordt ingesteld door een lidstaat, of door een lidstaat overeenkomstig zijn rechtsorde wordt toegezonden namens zijn nationaal parlement of een kamer van dat parlement.”

Lidstaten kunnen dus inderdaad in hun eentje naar het Hof stappen met de klacht dat het subsidiariteitsbeginsel is geschonden. Uit het laatste deel van het geciteerde artikel blijkt dat ook een parlement of een Kamer daarvan zo’n procedure kan entameren. Binnen de nationale rechtsorde moet wel dan gekeken worden hoe het parlement de regering opdraagt om namens de lidstaat beroep in te stellen. In Nederland is daar enige correspondentie over geweest tussen regering en Eerste Kamer, die misschien wel een aparte post waard is.

Bij mijn weten is artikel 8 nog niet toegepast. Ik ben niet heel goed op de hoogte van toetsing door het Hof aan het subsidiariteitsbeginsel (toetsing daaraan kan natuurlijk ook in andere procedures dan die genoemd in artikel 8 plaatsvinden), maar heb wel begrepen dat het Hof niet snel een schending aanneemt.

4 Martin Holterman 12/09/2013 om 10:32

@LD: Inderdaad. Het Hof heeft trouwens dat Protocol niet nodig om bevoegd te zijn een schending vast te stellen, het subsidiariteitsbeginsel staat immers ook in de Verdragen zelf. En de basis van ingrijpen is simpelweg dat de rechtshandeling in kwestie “onwettig” is. (art. 263 VWEU).

Mijn bezwaar was dus niet een eventueel gebrek aan rechtsbasis, maar het simpele feit dat het Hof weigert om subsidiariteit voldoende indringend te toetsen. Een snelle speurtocht door Curia (zaken tegen de Raad die het subsidiariteitsbeginsel noemen) levert ook niks op. Twee zaken uit begin jaren ’90 VK tegen Raad (working time directive!) waar het subsidiariteitsargument snel naar een evenredigheidsvraag wordt doorgesluisd, Duitsland t. Raad over de vraag of subsidiariteit uitgebreid in de considerans moet worden uitgelegd, een zaak van Nederland over biotech-wetgeving en verder zo nu en dan een snelle verwijzing. 22 zaken, inclusief zaken waar alleen in algemene zin naar het beginsel van subsidiariteit en proportionaliteit wordt verwezen.

5 WVDB 13/09/2013 om 10:21

de meeste uitgebreide – in relatieve zin – toetsing van 5(3) vind je in Vodafone (C-58/08 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=79665&pageIndex=0&doclang=NL&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6234204 )

In a nutshell loopt de weg naar zinvolle toetsing langs de impact assessment en eventueel een beredeneerde opinie van een nationaal parlement: ik schreef daar dit over:http://www.ingentaconnect.com/content/hart/legis/2012/00000006/00000003/art00004

6 LD 13/09/2013 om 23:10

Wellicht interessant: de Tweede Kamer debatteert op 19 september aanstaande over het thema subsidiariteit (vanaf 19:30 uur).

7 LD 31/10/2013 om 13:52

Reactie achterlaten

{ 4 trackbacks }

Vorige post:

Volgende post: