Symbolische normstelling in lokale wetgeving

door AT op 08/10/2018

in Bestuursrecht, Decentralisatie

Wetgeving ordent de samenleving. Zij bestaat uit normen die met sancties worden gehandhaafd. Vanuit een juridisch perspectief draait het om de formulering van de norm en de reikwijdte van de (handhavings)bevoegdheid. Voor een politicus zijn dat echter randzaken en draait het vooral om de norm zelf. Deze norm geeft immers uitdrukking aan het wenselijke maatschappijbeeld. Of die norm gehandhaafd wordt of kan worden doet er veel minder toe. Het gevolg: een juridisch onvolmaakte norm of een normstelling zonder reële handhavingsmogelijkheden. Men zou dit symbolische normstelling kunnen noemen.

Het lijkt er op dat met name lokale verordeningen steeds vaker ten prooi vallen aan symbolische normstelling. Drie recente voorbeelden onderstrepen dit. Eerst was er de landelijke ophef over de krijtverboden in APV’s. Veel gemeenten bevatten een verbod om te stoepkrijten, oftewel het verbod om ‘zonder schriftelijke toestemming van de rechthebbende op een openbare plaats (…) met kalk krijt, teer, kleur- of verfstof een afbeelding letter cijfer of teken aan te brengen of te doen aanbrengen’. De norm werd als zodanig niet gehandhaafd – althans: mij zijn geen zaken bekend waarin een krijttekening onder dreiging van een dwangsom moest worden verwijderd. De ophef over het bestaan van dit verbod leidde tot verontwaardigde reacties van raadsleden die pleitten voor afschaffing van het verbod. Een zoekopdracht op ‘overheid.nl’ doet vermoeden dat de mediastorm is overgewaaid: veel APV’s bevatten nog altijd een stoepkrijtverbod (in de tab ‘lokale wet- en regelgeving‘ levert een zoekopdracht met trefwoord ‘krijt’ en titel ‘algemene plaatselijke verordening’ 271 hits op).

Een tweede voorbeeld vormt het rookverbod in de openbare ruimte in de Groningse APV. De gemeenteraad heeft als voornemen roken uit te bannen (onder het motto ‘rookvrije generatie’). De norm in de APV is iets ruimer geformuleerd om te voorkomen dat de Tabakswet roet in het eten gooit: de APV bevat het verbod om ‘op een openbare plaats, die deel uitmaakt van een door het college aangewezen gebied, hinderlijke rookgassen te verspreiden’. Een rechthebbende van een gebouw kan een verzoek indienen om een bepaald gebied aan te wijzen en draagt vervolgens zorg voor een uitvoering daarvan. Met dat laatste wordt bedoeld: degene die verzoekt om toepassing van het rookverbod in de directe nabijheid van zijn pand moet ook zorgen dat die norm op de openbare weg wordt gehandhaafd. Juridisch is dat een opmerkelijke constructie. De ‘rechthebbende’ heeft immers niet de handhavingsbevoegdheden die het bestuur wel heeft en kan geen boetes opleggen of bestuursdwang toepassen (bijvoorbeeld door de sigaret af te pakken). Eigenlijk heeft de rechthebbende niet veel meer instrumenten dan deze nu ook al heeft: aanspreken op de sociale norm dat het onwenselijk is dat er wordt gerookt in de nabijheid van het betreffende pand. Met een juridische norm heeft dat niets te maken.

Een derde voorbeeld is eveneens van de Groningse APV afkomstig. In dezelfde vergadering waarin het rookverbod werd toegevoegd aan de APV werd ook een vergunning ingevoerd voor kamerverhuurders. De achtergrond betreft de gevoelde onmacht om huisjesmelkers aan te pakken die huurders intimideren en uitbuiten. Na advies te hebben ingewonnen werd een vergunningstelsel in het leven geroepen waarin de exploitatie van een kamerverhuurbedrijf en kamerbemiddelingsbedrijf wordt verboden zonder vergunning van de burgemeester. Deze vergunningplicht geldt naast de vergunningplicht op grond van de Huisvestingsverordening en naast de normen die reeds gelden op grond van het bestemmingsplan. De vraag daargelaten of de gemeenteraad wel een verordenende bevoegdheid heeft omdat het onderwerp ook al in hogere regelgeving wordt geregeld (Huisvestingswet, Wet op de huurcommissies), is opmerkelijk dat de raad geenszins van plan is om vergunningen in te trekken. Dat zou namelijk onvermijdelijk zijn weerslag hebben op de huurder die juist moet worden beschermd. Het opnemen van de vergunningplicht zou vooral preventief werken.

De drie voorbeelden laten wat mij betreft steeds hetzelfde mechanisme zien: wetgeving (in dit geval: de APV) wordt gebruikt voor symbolische normstelling. Handhaving wordt niet goed geregeld en ook niet nagestreefd. Je kunt natuurlijk de opvatting verdedigen dat wetgeving best ruimte mag bieden voor symboliek. Maar wie normen stelt zonder deze te willen handhaven, neemt zichzelf naar mijn opvatting niet serieus. En wat misschien nog erger is: de (lokale) wetgever wekt daarmee verwachtingen die niet waargemaakt kunnen worden.

{ 0 reacties… add one now }

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: