TvCR-stelling: klein beginnnen met Bestuursrechtelijk Hof is nooit verkeerd

door Redactie op 29/10/2013

in Bestuursrecht

Post image for TvCR-stelling: klein beginnnen met Bestuursrechtelijk Hof is nooit verkeerd

Het voornemen uit het regeerakkoord met betrekking tot de integratie van de hoogste bestuursrechterlijke colleges verdient alle lof, maar gaat niet ver genoeg; in het bestuursrecht zou ook een cassatiemodel moeten worden ingevoerd.

De bedoeling van de stelling is duidelijk: invoering van een algemene mogelijkheid van cassatie in het bestuursrecht, met als doel het verzekeren en bevorderen van rechtseenheid, rechtsontwikkeling en rechtsbescherming. Kent het bestuursrecht dan geen cassatiemodel? Zeker, al is dat zeer beperkt. Er staat immers tegen alle uitspraken van de Gerechtshoven in belastingzaken beroep in cassatie open (art. 28 AWR) en daarnaast tegen de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep waarin begrippen centraal staan die ook in het fiscale recht voorkomen. De ratio daarvan is de eenheid in de uitleg van die begrippen te garanderen. Er is dus wel degelijk een cassatiemodel in het bestuursrecht. De enigszins verborgen boodschap van de stelling is dan ook dat het bestuursrecht ruimere cassatiemogelijkheden (bij de Hoge Raad) zou moeten kennen tegen uitspraken van (hoogste) bestuursrechters. Daarmee stemmen wij van harte in. Maar hoe ruim moet het worden? Die vraag kent procedurele (‘hoe kan worden voorkomen dat procedures te lang duren?’ ) en materiële kanten (‘met betrekking tot welke rechtsnormen bestaat behoefte aan cassatie?’ ). Daarover verderop meer.

Ook het eerste deel van de stelling trekt de aandacht. Gerefereerd wordt immers aan het voornemen van de regering het rechtsprekend deel van de Raad van State, de Afdeling bestuursrechtsraak (ABRvS), daar weg te halen en samen te voegen met de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). Bij juristen die het algemeen deel van het bestuurs(proces)recht bestuderen is dat voornemen inmiddels het meest besproken deel van het regeerakkoord. Aan de gevoelde noodzaak om een scheiding tussen beide taken van de Raad van State aan te brengen is in 2010 handen en voeten gegeven door de Wet herstructurering Raad van State, maar het achterliggende idee bleef de gemoederen in de Tweede Kamer bezighouden. De regering werd in 2011 expliciet opgeroepen het rechtsprekende deel van de Raad van State weg te halen bij dit Hoog College van Staat. Samenvoeging van de ABRvS met de CRvB en CBB raakt nadrukkelijk aan de wens om het bestuursrechtelijk stelsel van (hoger) beroep te vereenvoudigen en aan het verlangen om de rechtseenheid voldoende te waarborgen. Overigens lijkt de stelling te suggereren dat de regering van plan is alle hoogste bestuursrechtelijke colleges te integreren, maar dat is zeker niet het geval. Hoogste instantie in het bestuursrecht is immers ook de Hoge Raad inzake belastingzaken en het Gerechtshof Leeuwarden-Arnhem inzake de administratieve handhaving van verkeersvoorschriften (Wet Mulder).

De bestuursrechtspraak in Nederland is niet georganiseerd in een prachtig piramidaal stelsel met één hoogste bestuursrechter aan de top. Dat is een handicap bij de uitleg van het algemene bestuurs(proces)recht en bij de interpretatie van internationale verdragen en grondrechten. Die normen worden immers door alle bestuursrechters toegepast en ten aanzien daarvan lijkt rechtseenheid onvoldoende gewaarborgd. Er bestonden ook lange tijd wezenlijke verschillen tussen de verschillende hoogste bestuursrechters onderling (ABRvS, CRvB en CBb) en tussen die instanties en de Hoge Raad als bestuursrechter. De rechtseenheid is evenwel in de afgelopen jaren gegroeid door informele afstemming tussen de hoogste bestuursrechters, hoewel die nog niet volmaakt is. In het teken van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling stond ook de per 1 januari 2013 in werking getreden Wet aanpassing bestuursprocesrecht. Nieuw is de mogelijkheid een zaak te verwijzen naar een zogenoemde grote kamer (art. 8:10a lid 4 Awb), waarin leden kunnen zitten die hun hoofdfunctie hebben bij verschillende hoogste bestuursrechtelijke colleges. Dat draagt bij aan de rechtseenheid en de kenbaarheid van de rechtsontwikkeling. Datzelfde geldt voor de introductie van de mogelijkheid om een van de leden van de hoogste bestuursrechtelijke colleges een conclusie te laten nemen (de bestuursrechtelijke variant van de advocaat-generaal), wat nadrukkelijk ook als doel heeft de rechtseenheid te bevorderen (art. 8:12a Awb).

De recente ontwikkelingen in de jurisprudentie van de hoogste bestuursrechters en de wetswijzigingen per 1 januari 2013 hebben echter de roep om verbeteringen in het stelsel van bestuursrechtspraak niet doen verstommen. De discussie over de integratie van de hoogste bestuursrechtelijke colleges staat in een lange traditie van de herziening van de rechterlijke organisatie. Een derde fase van die herziening zou (weer) de bestuursrechtspraak betreffen en in elk geval betrekking hebben op de vormgeving van het hoger beroep in bestuursrechtelijke zaken en voorzieningen voor de rechtseenheid. De discussienota ‘Keuzen voor de bestuursrechtspraak’ uit 2001 kende een aantal scenario’s voor de toekomst van het hoger beroep, waaronder de samenvoeging van ABRvS, CRvB en CBb (in een nieuw college of in één van de bestaande). Daaraan werden, na overleg met de Tweede Kamer, beschouwingen toegevoegd over een mogelijke rechtseenheidvoorziening. In 2004 werd echter afgezien van een derde fase in de herziening van de rechterlijke organisatie, onder meer omdat de regering toezegde dat een rechtseenheidsvoorziening zou worden getroffen.

Van een aparte rechtseenheidsvoorziening is het tot op heden niet gekomen; naar verluidt met name omdat de Hoge Raad daaraan niet wilde meewerken. De wens en noodzaak om de Hoge Raad bij een dergelijke voorziening te betrekken, geeft ook aan dat rechtseenheid in het bestuursrecht an sich natuurlijk niet het enige ideaal is. Neemt men in ogenschouw dat in het bestuursrecht in veel gevallen ook meer privaatrechtelijke of strafrechtelijke normen van belang zijn (zoals bij het beslechten van geschillen over bestuurlijke boetes en schadevergoeding), dan blijkt al snel dat de rechtseenheid niet is verzekerd met de instelling van één hoogste bestuursrechter alleen. Dat geldt ook als men denkt aan meer internationale normen en algemene beginselen. Dat alles rechtvaardigt de vraag naar ruimere mogelijkheden van cassatie in het bestuursrecht.

Dat brengt ons bij de hamvraag: moet over de volle breedte van het bestuursrecht de mogelijkheid van cassatie worden ingevoerd, en zo ja, hoe?

Een eerste opmerking ter beantwoording van die vraag is dat in geen van de rechtsgebieden waarin in Nederland wordt gewerkt met een cassatiemodel, het verschijnsel cassatie ter discussie staat. Het wordt zonder meer als waardevol instrument gezien. Voor zover er discussie is, betreft het de vraag of cassatie niet anders zou moeten worden georganiseerd, zodat de effectiviteit van het middel wordt vergroot. In die discussie wordt wel als vaststaand aangenomen dat het gebruik van het rechtsmiddel op dit moment onevenwichtig is. Enerzijds komt het te vaak voor dat cassatie wordt ingesteld in zaken waarin geen vragen van rechtsvorming of rechtseenheid aan de orde zijn, anderzijds blijft cassatie soms achterwege in zaken waarin die vragen nadrukkelijk wel aan de orde zijn. Dat leidt tot de vraag hoe de cassatieprocedure zo kan worden vormgegeven dat de zaken die er toe doen de cassatierechter bereiken, en de overige zaken juist niet.

Een tweede opmerking is dat het feit dat men cassatie ‘elders’ als een waardevol rechtsmiddel ziet, geen doorslaggevende reden is er ‘hier’ dan ook maar aan te beginnen. Daarvoor is meer nodig. Noodzakelijk is dat het ontbreken van de mogelijkheid van cassatie in het bestuursrecht als gemis wordt ervaren. Is dat het geval? Daarover verschillen de meningen. De twee meest welsprekende voor- en tegenstanders zijn wat ons betreft Van Ettekoven en Widdershoven.

In een betoog waar geen speld tussen lijkt te krijgen, concludeert Van Ettekoven dat een beperkte vorm van cassatie in het bestuursrecht noodzakelijk is. Het sterkste argument tegen cassatie acht hij de tijd die het in beslag neemt. Mede daarom vindt hij dat cassatie slechts voor een beperkt aantal rechtsvragen mogelijk zou moeten zijn en bovendien aan een of andere vorm van verlof zou moeten worden gebonden. Cassatie zou moeten worden opengesteld in zaken met een geschil over de uitleg van begrippen op het grensvlak van het bestuurs- en strafrecht en van het bestuurs- en civiele recht, op het gemeenschappelijk procesrecht (de Awb) en bij de uitleg van grondrechten, maar niet geschillen over de uitleg van begrippen in sectorale bestuursrechtelijke wetgeving, zoals bijvoorbeeld de WIA (arbeidsongeschiktheid) en de Wabo (omgevingsrecht). Die beperkingen zouden er toe leiden dat het bestuursrecht jaarlijks voor zo’n 50 cassatiezaken zorgt, genoeg om de noodzakelijke impuls aan rechtsvorming en rechtseenheid te geven, maar ook weer niet zo veel dat de mogelijkheid van cassatie een negatieve invloed heeft op de doorlooptijden van bestuursrechtelijke beroepszaken.

In een briljant tegenbetoog probeert Widdershoven het argumentatieve bouwwerk van Van Ettekoven te ontmantelen, iets waar hij bijna, maar toch net niet helemaal in slaagt. Het betoog van Widdershoven rust op twee pijlers. Allereerst deelt hij niet Van Ettekovens optimisme over het te verwachten aantal bestuursrechtelijke cassatiezaken. Zelfs met de beperkingen die Van Ettekoven voorstelt, zouden het er zo maar 1000 kunnen zijn, in plaats van 50. Daarnaast twijfelt hij over de meerwaarde van cassatie. De problemen van rechtseenheid worden overschat. Voor wat betreft de aantallen moet Widdershoven worden toegegeven dat niet valt te voorspellen hoe groot die zullen zijn. Echter, verlofcriteria zijn per definitie multi-interpretabel. Dat biedt de mogelijkheid de strengheid van de selectie af te stemmen op het aanbod van zaken. Voor wat betreft de vraag hoe groot het probleem van rechtseenheid is, overtuigt Widdershoven minder. Dat het bestuursrecht zich in de praktijk al decennialang redt zonder cassatie, wil niet zeggen dat er geen rechtseenheidsvragen spelen en cassatie niet van meerwaarde zou zijn. Van Ettekoven laat overtuigend zien dat beleidsmatige keuzes nogal eens bepalen of geschillen door de bestuurs-, de straf- of de civiele rechter worden behandeld, en dus of cassatie mogelijk is. Dat pleit niet tegen, maar voor cassatie in het bestuursrecht.

Onze conclusie luidt, kort samengevat: vE – W = V. Om zowel recht te doen aan de overtuigingskracht van Van Ettekoven als aan de scepsis van Widdershoven, zou het voorstel van een derde auteur, Verbeek, moeten worden gevolgd. Dat voorstel behelst dat in het bestuursrecht de figuur van de cassatie in het belang der wet wordt ingevoerd. Dat houdt in dat A-G’s (bij de Hoge Raad), al dan niet op voorspraak van de hoogste bestuursrechters, rechtseenheidsvragen in conclusies formuleren, waarop de cassatierechter declaratoire antwoorden geeft. De drie belangrijkste voordelen daarvan zijn dat het aantal zaken waarin cassatie plaatsvindt, beperkt kan blijven, dat gegarandeerd is dat alleen rechtsvragen die er echt toe doen aan de Hoge Raad worden voorgelegd en dat cassatie er niet toe leidt dat de beslechting van het betreffende geschil wordt vertraagd, omdat daarin de uitspraak van de hoogste feitenrechter bindend blijft. Of cassatie in het belang der wet een eerste aanzet vormt voor een meeromvattend cassatiemodel voor het gehele bestuursrecht, of een instrument dat perfect blijkt toegesneden op de specifieke bestuursrechtelijke behoefte, zal moeten blijken. Klein beginnen is nooit verkeerd. Je hoeft niet terug, en groter kan altijd nog.

K.J. de Graaf & A.T. Marseille

{ 0 reacties… add one now }

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: