TvCR-stelling: Tavernes voorstel van rijkswet

door Ingezonden op 22/07/2013

in Haagse vierkante kilometer

Post image for TvCR-stelling: Tavernes voorstel van rijkswet

Het rijkswetsvoorstel van Taverne behelst een wenselijke wijziging van art. 93 en 94 van de Grondwet. Mr. C.B. Modderman betwist deze stelling

Ik ben tegen deze stelling. In het hierna volgende zal ik uiteenzetten waarom. Joost Taverne, lid van de Tweede Kamer voor de VVD, heeft op 6 september 2012 een voorstel van rijkswet ingediend tot wijziging van art. 93 en 94 Grondwet (Gw). Art. 93 Gw komt overeenkomstig dit voorstel te luiden: ‘Bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, die naar haar inhoud een ieder kunnen verbinden, hebben verbindende kracht nadat zij zijn bekendgemaakt, behoudens voor zover bij de wet anders is bepaald.’ Art. 94 Gw zou in Tavernes voorstel als volgt komen te luiden: ‘Andere binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften dan de wetten vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.’ Waar Femke Halsema zich voorstander toonde van een ‘meer schendbare’  wet in formele zin, pleit Taverne juist voor het omgekeerde: volledige onschendbaarheid van de wet. Taverne wil dat rechters niet meer de mogelijkheid  hebben een wet te toetsen op verenigbaarheid met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Daarnaast wil hij dat bij wet bepaald kan worden ‘dat een verdragsbepaling of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie die naar haar inhoud een ieder kan verbinden, na de bekendmaking toch geen verbindende kracht heeft’.

Los van de inhoudelijke bespreking per voorgestelde wijziging, meen ik dat Taverne veel onduidelijkheid schept over de verhouding van de voorgestelde wijziging van art. 93 Gw tot die van art. 94 Gw. Zo blijkt uit het opschrift van het voorstel dat het Taverne er om te doen is een ‘aanpassing van de procedure voor vaststelling van rechtstreekse werking van een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties’ te bewerkstelligen, terwijl het hem volgens de eerste zin van de inleiding van de Memorie van Toelichting gaat om ‘aanpassing van de procedure voor toetsing van nationale wetten aan een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties’, wat hij later dan ook de ‘kern van dit voorstel’ noemt (cursivering CM). Tevens valt te lezen dat de wijziging van art. 93 Gw in lijn is met de wijziging van art. 94 Gw, terwijl enkele pagina’s later de wijziging van art. 94 Gw volgens hem voortvloeit uit de wijziging van art. 93 Gw. Het feit dat Taverne op twee gedachten lijkt te hinken, doet vermoeden dat hij niet overziet wat de consequenties van de wijzigingen zijn. De sterkste aanwijzing waar het hem nou echt om gaat, lijkt toch de opmerking dat het onschendbaar maken van de nationale wet de kern is van zijn voorstel. Voor de lezer wordt niet duidelijk waarom de wijziging van art. 93 Gw hiermee in lijn is. Of de rechter een wet wel of niet aan een ieder verbindend verdragsrecht mag toetsen, is een andere vraag dan de vraag wie bepaalt of een bepaling een ieder verbindend is. Door de wijziging van art. 94 Gw, maakt het voor wetten in formele zin (in tegenstelling tot lagere regelgeving) niet meer uit of een bepaalde verdragsbepaling waarmee die wet in strijd zou kunnen zijn, een ieder verbindt of niet: de wet is immers onschendbaar. Wellicht heeft Taverne hier een verklaring voor, in de Memorie van Toelichting is die niet te vinden. Los van de zeer merkwaardige redactie van het voorstel, zal ik in het hiernavolgende de twee voorgestelde wijzigingen bespreken.

Als de voorgestelde wijziging realiteit zou worden, dan zal de rechter zowel anterieure als posterieure wetgeving niet mogen toetsen aan een ieder verbindende bepalingen van verdragen. Kort gezegd heeft dat (onder meer) de volgende consequenties. Bij het maken van nieuwe wetten zal telkens door de wetgever moeten worden bezien of de nieuwe wet geheel overeenstemt met een ieder verbindende bepalingen van verdragen. Hoewel het ook nu belangrijk is dat de wetgever hier rekening mee houdt, hoeft de wetgever niet op voorhand alle hypothetische situaties te bedenken waarin een wet in strijd zou kunnen zijn met een ieder verbindend verdragsrecht. De rechter kan namelijk achteraf corrigeren. De door Taverne gewenste wijziging schrapt deze correctiemogelijkheid. De wetgever is dus genoodzaakt veel werk te verrichten: op elke situatie die zich eventueel in de toekomst zal voordoen, zal moeten worden geanticipeerd. Daarnaast hoeft de wetgever in het huidige systeem niet telkens bij nieuw een ieder verbindend verdragsrecht alle wetgeving te controleren op strijd hiermee (en waar nodig aanpassingen te verrichten). De rechter kan immers rechtsbescherming bieden indien hier sprake van is doordat een bepaalde wet of een bepaalde situatie waarin een wet zich voordoet, over het hoofd is gezien door de wetgever. Met de wijziging van Taverne kan dit niet meer, wat volgens Fleuren en De Wit tot een sterke toename van verdragsschendingen zal leiden. Door de wet geheel onschendbaar te maken, wordt dus een systeem tot stand gebracht dat veel (gis)werk voor de wetgever behelst en tot een toename van verdragsschendingen zal leiden. Het is maar zeer de vraag of de wetgever in staat is zijn rol op dit punt adequaat te vervullen zonder de rechter als corrector. Fleuren en De Wit geven wat dit aangaat het probleem van Tavernes voorstel treffend weer: ‘Het voorstel-Taverne haalt een streep door de flexibiliteit van het huidige systeem.’ Alsof dit nog niet genoeg is, geldt het bovenstaande ook voor besluiten van volkenrechtelijke organisaties en voor uitspraken van het EHRM die wijziging van de betekenis van (één of meer bepalingen van) het EVRM bewerkstelligen. Taverne relativeert het bovenstaande, waarbij hij het toetsingsverbod van art. 120 Gw aanhaalt. Taverne lijkt te zeggen dat, omdat het geen probleem is dat de rechter de wet niet aan de Grondwet mag toetsen, het ook geen probleem zou zijn als de rechter de wet niet aan een ieder verbindende verdragsbepalingen mag toetsen. Van Rossem noemt de redenering van Taverne (mijns inziens terecht) ‘iets te gemakkelijk’. Daarna zegt hij: ‘Eén van de redenen dat het toetsingsverbod van art. 120 Gw vandaag nog steeds overeind staat, is vermoedelijk precies dat met art. 94 Gw een soort van tegenwicht in het leven is geroepen. Dat tegenwicht zal door het plan- Taverne worden weggehaald. Verder acht Taverne de kans dat het parlement een bepaalde concrete situatie niet voorziet ‘sterk verkleind’ doordat belanghebbenden het wetgevingsproces gemakkelijk kunnen volgen en beïnvloeden. Tevens kunnen deze belanghebbenden volgens Taverne, mocht er toch nog een concrete situatie vooraf over het hoofd gezien zijn door de wetgever, gebruikmakend van het petitierecht van art. 5 Gw, om een wetswijziging vragen. Theoretisch zijn dit weliswaar interessante mogelijkheden voor de belanghebbende burger, maar in de praktijk zal de betekenis van deze mogelijkheden uiterst beperkt zijn en dus geen oplossing vormen voor het probleem dat de wetgever bepaalde situaties niet zal (kunnen) voorzien.

Taverne draagt ook aan dat Nederlandse rechters de kennis en expertise missen om wetten aan verdragen te toetsen.16 Hij onderbouwt dit punt echter niet. Waarom de volksvertegenwoordiging deze kennis en expertise wel zou hebben, wordt evenmin onderbouwd. Is één van de doornen in Tavernes oog niet juist dat het parlement passief is waar het om internationaal recht gaat? In zijn opinie in NRC Handelsblad van 23 februari 2012 gaf Taverne nog aan dat hij art. 93 en 94 Gw wil aanpassen, juist om een actievere rol van het parlement te stimuleren. Waarom zou van ditzelfde parlement dan zo veel verwacht mogen worden? Een ander argument van Taverne voor het voorstel ligt op het gebied van machtenscheiding en houdt in dat de rechter geen democratische legitimatie heeft en ‘onderwerp [dreigt] te worden van een debat dat in wezen politiek van aard is.’ De vraag is of deze dreiging reëel is. De Hoge Raad  overweegt in het bekende Naamrecht-arrest het volgende: ‘bij de vraag welk stelsel hier de voorkeur verdient [zijn] uiteenlopende belangen van praktische en meer principiële aard betrokken (…). Daarvan uitgaande moet worden aangenomen dat een voorziening als het middel verlangt (…) buiten de rechtsvormende taak van de rechter [valt] (…). Het is derhalve slechts aan de wetgever om te bepalen op welke wijze op het onderhavige terrein het best aan het beginsel van art. 26 kan worden voldaan’ (cursivering CM). De rechter maakt hier onomwonden duidelijk dat hij de beperkingen van zijn positie binnen de trias kent: hij is zich bewust van de grenzen van zijn rechtsvormende taak. Fleuren en De Wit geven aan dat, op basis van een analyse van de rechtspraak van de afgelopen zestig jaar, tot de conclusie kan worden gekomen dat de rechter ‘het precaire evenwicht ten opzichte van de wetgever (en het bestuur) vrijwel altijd [weet] te bewaren.’

Momenteel heeft de rechter het laatste woord bij beantwoording van de vraag of een bepaling al dan niet een ieder verbindend is. Taverne wil echter dat de wetgever kan bepalen dat een verdragsbepaling (of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie) ‘die naar haar inhoud een ieder kan verbinden, na de bekendmaking geen verbindende kracht heeft.’ De rechter kan in een concreet geval, beter dan de wetgever vooraf, de (mogelijk lastige) vraag beantwoorden of een bepaling een ieder verbindend is of niet. Dat het eindoordeel op dit moment bij de rechter ligt, wil natuurlijk niet zeggen dat de wetgever geen invloed heeft. In de goedkeuringswet bij een verdrag zou de wetgever waar relevant duidelijk aan moeten geven hoe tegen de een ieder verbindendheid van de betreffende bepalingen wordt aangekeken. De rechter dient hier rekening mee te houden en doet dat ook, ook al verbindt hij hier geen definitieve conclusie aan.De wetgever zou dus elke keer in de (Memorie van Toelichting bij) de goedkeuringswet duidelijk zijn visie moeten geven wat betreft de een ieder verbindendheid van bepalingen uit het betreffende verdrag. Als de rechter hiervan meent af te moeten wijken, dan is het wenselijk dat hij dit uitdrukkelijk gemotiveerd doet. Een goede dialoog tussen wetgever en rechter zou bevorderd moeten worden.26 Zo’n dialoog zorgt voor een systeem met checks and balances waarin zowel recht wordt gedaan aan de positie van het democratisch gelegitimeerde parlement als aan de positie van de onafhankelijke rechter. Een monoloog van de wetgever is mijns inziens onwenselijk. Het zou daarom niet mogelijk moeten worden dat de wetgever kan bepalen dat een verdragsbepaling (of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie) ‘die naar haar inhoud een ieder kan verbinden, na de bekendmaking geen verbindende kracht heeft’. De wetgever moet niet op voorhand kunnen uitsluiten dat de rechter later een bepaling als een ieder verbindend aan kan merken.

Tavernes voorstel is onder meer ingegeven door de wens dat parlementariërs actiever zouden zijn waar het om internationale verdragssluiting gaat. Hier is veel voor te zeggen. De slikken-of-stikken-problematiek is een bekend fenomeen en dikwijls worden verdragen stilzwijgend goedgekeurd. Oomen meent dat parlementariërs meer gebruik zouden moeten maken van de mogelijkheden die reeds tot hun beschikking staan: zij is van mening dat ‘het zwaarbevochten parlementaire instrumentarium ligt te verstoffen. (…) Hoewel het parlement elk verdrag uitdrukkelijk kan goedkeuren en daarmee iets over de rechtstreekse werking kan zeggen, passeren de meeste verdragen onbesproken.’ Oomen heeft hier een goed punt. Het parlement heeft reeds de politieke en juridische instrumenten om actiever te zijn dan nu, dus waarom zouden die mogelijkheden dan moeten worden uitgebreid? Andersom geredeneerd worden de parlementariërs er met de huidige mogelijkheden blijkbaar onvoldoende toe aangezet om deze houding aan te nemen, dus dit pleit weer voor aanpassing van de instrumenten. Het voorstel van Taverne is daartoe echter geen goede aanzet. In het volgende zal ik op enkele andere alternatieven ingaan die ook een actievere rol van het parlement kunnen stimuleren, maar die mijns inziens niet op de grote bezwaren stuiten van het voorstel van Taverne.

In de eerste plaats zou een wijziging van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen (Rgbv) kunnen zorgen voor een meer betrokken parlement bij de goedkeuring van verdragen. Momenteel is het zo dat er op basis van de Rgbv geen enkele waarborg is dat verdragen die een ieder verbindende bepalingen bevatten, uitdrukkelijk goedgekeurd worden. Zelfs stilzwijgende goedkeuring kan in bepaalde gevallen achterwege blijven. Besselink en Wessel geven wat dit betreft aan dat Nederland hiermee internationaal uit de pas loopt en menen dat de Rgbv hiermee een aanmerkelijke inbreuk op het legaliteitsbeginsel maakt. Taverne zelf heeft, in navolging van de Staatscommissie Grondwet, al aangegeven (onder meer) de volgende bepalingen in de Rgbv opgenomen te willen zien: ‘Indien een verdrag bepalingen bevat die naar inhoud eenieder kunnen verbinden, wordt dit verdrag aan de uitdrukkelijke goedkeuring onderworpen.’ Dit lijkt mij in principe een goed idee. Een probleem kan echter zijn met een dergelijke regeling, dat op voorhand niet altijd duidelijk is of een verdrag een ieder verbindende bepalingen bevat of niet. Als in ieder geval de mogelijke een ieder verbindendheid wordt gesignaleerd, kan het in zo’n geval aan te raden zijn voor de zekerheid uitdrukkelijk goed te keuren. Maar wat moet er gebeuren als men van mening was dat er (hoogstwaarschijnlijk) geen sprake was van een verdrag dat een ieder verbindende bepalingen bevatte en dit verdrag om die reden niet uitdrukkelijk goedgekeurd werd, terwijl de rechter later tot de conclusie komt dat dit het verdrag wel degelijk dergelijke bepalingen bevat? Kan de rechter dan alsnog tot de conclusie komen dat het verdrag wel één of meer een ieder verbindende bepalingen bevat? Dit lijkt mij wel wenselijk, immers het is de rechter die hierover zelfstandig een oordeel moet kunnen vellen. Maar als in de Rgbv staat dat wanneer ‘een verdrag bepalingen bevat die naar inhoud eenieder kunnen verbinden, (…) dit verdrag aan de uitdrukkelijke goedkeuring [wordt] onderworpen’, lijkt dit toch problematisch. De oplossing om voor de zekerheid alle verdragen uitdrukkelijk goed te keuren is natuurlijk inefficiënt. Indien de door Taverne voorgestelde wijziging van de Rgbv echter niet uitsluit dat de rechter later, ondanks het feit dat een bepaald verdrag niet uitdrukkelijk is goedgekeurd, toch nog één of meer bepalingen als een ieder verbindend aan kan merken, lijkt mij de voorgestelde wijziging wenselijk. Tal van andere wijzigingen van de Rgbv zouden verder voor een meer actieve rol van het parlement kunnen zorgen. Enkele voorbeelden hiervan zijn de volgende. In art. 5 van de Rgbv zouden de woorden ‘ten minste een vijfde’ vervangen kunnen worden door bijvoorbeeld ‘ten minste een tiende’. Zodoende zijn er minder leden van één van de kamers nodig om ervoor te zorgen dat een verdrag dat ter stilzwijgende goedkeuring is overlegd, toch uitdrukkelijk moet worden goedgekeurd. Ook zou aan een verlenging van de in art. 5 Rgbv genoemde termijn kunnen worden gedacht. Van de huidige wettelijke termijn van ‘dertig dagen’ zou bijvoorbeeld ‘zestig dagen’ kunnen worden gemaakt, zodat Kamerleden langer de tijd krijgen hun wens kenbaar te maken dat een bepaald verdrag uitdrukkelijk goedgekeurd wordt.

Voor het bewerkstelligen van een meer actieve rol van het parlement bij de goedkeuring van internationale verdragen, zou het parlement tevens inspiratie kunnen halen uit de rol die het zich sinds een aantal jaar heeft aangemeten bij de controle op de totstandkoming van EU-recht. In een vroegtijdig stadium zijn bijvoorbeeld zowel de Eerste als de Tweede Kamer betrokken bij ontwerpen van Europese wetgevingshandelingen en gelet op het Verdrag van Lissabon kan een conglomeraat van parlementen een gele of oranje kaart trekken. Aan een vergelijkbare rol van het parlement op het gebied van internationaal recht zou kunnen worden gewerkt, wellicht door aanpassing van de Reglementen van Orde van de Eerste en de Tweede Kamer (en van de Verenigde Vergadering). Als eerste stap zou het nu al bestaande instrument van het verschaffen van periodieke lijsten door de Minister van Buitenlandse Zaken aan de Staten-Generaal (art. 1, eerste en tweede lid, Rgbv) aangepast kunnen worden zodat het parlement (nog) meer betrokken wordt in de procedure van verdragssluiting. Besselink en Wessel geven aan dat deze lijsten zeer beknopt zijn en opperen het volgende: ‘Deze informatieverschaffing mag ruimhartiger en bovendien zou die moeten worden uitgebreid met informatieverschaffing over besluitvorming in internationale organisaties wil men dat de parlementair democratische legitimiteit, die thans zeer zwak is, enigermate wordt versterkt.’ Een verbetering op dit punt zou dan ook al een belangrijke stap kunnen zijn. Al met al meen ik dat Taverne een goed punt heeft voor zover hij meer betrokkenheid van het parlement op het gebied van internationaal recht wil bewerkstelligen. Echter is zijn voorstel van rijkswet een uiterst bezwaarlijke wijze om dit te bereiken en hopelijk wordt het nooit meer dan een voorstel!

{ 3 reacties… read them below or add one }

1 CR 22/07/2013 om 12:45

De vraag is overigens waarom Taverne niet artikel 120 Grondwet wijzigt. Dat is het artikel dat de onschendbaarheid van de wet ten opzichte van de Grondwet regelt, en waar dus ook de onschendbaarheid ten opzichte van verdragen kan worden geregeld.

2 a.zecha 02/08/2013 om 16:01

Bij een beschouwing van deze door de VVD (en andere politieke partijen) voorgestane wijziging(en) van onze Grondwet mogen m.i. de drie navolgende “gevoelige” vaststellingen en/of overwegingen niet ontbreken.

1. Onze rechtsstaat lijdt m.i. van de aanvang af aan een ernstig gebrek vermits zij wel een vereiste nationale Grondwet heeft maar van de beginne af mordicus is tegen een toetsing van haar wetten, regels en haar handelen door een Constitutioneel(Hoog)Gerechtshof. Daarmee is de weg vrij (gehouden) om geleidelijk op enig moment tot een door politieke wet- en regelgeving “gelegaliseerde” totalitair bestuurlijk regime te komen.
In een nationaal historisch kader geplaatst hebben Hollandse regenten/kooplieden de facto nooit willen plaats maken voor een m.i. volwaardig democratisch bestuur/regime anders dan om (tijdelijke) politiek opportunistische motieven.

2. De abundante hoeveelheid bestuurlijke wetten (waaronder de AMvB’s een prominente plaats inneemt) en de bestuursrechtbanken geven aan politieke bestuurders een praktisch onschendbare rechtspositie waardoor zij zelfs gedurende tientallen jaren achtereen (uit publieke middelen) tegen individuele burgers kunnen procederen.

3. Het Europese Hof voor de MensenRechten (EHRM) is in feite ons hoogste rechtscollege dat onze grond-, mensen- en kinderrechten beschermt (EVRM en Handvest Europese Grondrechten) en kennelijk mede daarom mede een motief geworden onze Grondwet te wijzigen.
a.zecha

3 Super De Boer 22/08/2013 om 01:34

8) Laat dit los op het EU-recht bij wijze van vertraagde correctie op het Van Gend en Loos-arrest en als protest tegen het gedwongen economisch onverstandig handelen, dat dezer dagen zo in zwang is, en ik ben vóór. Maar de betekenis van (o.a.) het EVRM moesten we maar niet op deze wijze om zeep helpen.

Alles kan tegenwoordig, maar ik vreet mijn schoen op – en de leest van Taverne erbij – als dit er door komt. Dat geldt op voorhand sowieso al voor elke poging tot Grondwetswijziging, zelfs voor de veel minder controversiële dan deze.

Daarnaast is het voor zover ik weet staand beleid binnen de VVD om Taverne dit soort speeltjes te geven (kansloze maar arbeidsintensieve meerjarenprojecten), zodat ‘ie iets om handen heeft. Je moet wat als je ruim in de backbenchers zit. Het was dit of de voorbereiding van een op een initiatiefwet gestoeld Nationaal Beleidskader Hondenpoep, zogezegd.

🙁 Dit heeft zo’n jongen toch niet nodig. Z’n handenschudcampagne was origineel bedacht, hij moet beter kunnen renderen dan met dit soort formeel-wettelijk protectionisme.

8) Hup, ga eens regelen dat ik voortaan mijn eigen burgemeester kan kiezen. Electronisch, welteverstaan.

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: