Verzamelwoede

door LD op 12/07/2009

in Haagse vierkante kilometer

Onlangs verscheen de ‘Wet van 12 juni 2009 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht, Wetboek van Strafvordering en enkele aanverwante wetten in verband met de strafbaarstelling van het deelnemen en meewerken aan training voor terrorisme, uitbreiding van de mogelijkheden tot ontzetting uit het beroep als bijkomende straf en enkele andere wijzigingen’ in het Staatsblad. Hoewel de twee expliciet in de titel van de wet genoemde wijzigingen – implementatie van een EU-kaderbesluit en een verdrag over terrorisme en uitbreiding van de Berufsverbote – het meest in het oog springen, treffen we onder de ‘enkele andere wijzigingen’ een pakket aanpassingen aan dat beslist niet saai genoemd kan worden. De andere wijzigingen variëren van het doorberekenen van administratiekosten bij verkeersboetes tot het verlengen van de verjaringstermijn voor vrouwelijke genitale verminking, en van het strafbaar stellen van het wederrechtelijk betreden van luchtvaartterreinen tot het verruimen van de strafvorderlijke bevoegdheid tot opsporing en vervolging van kinderpornografie. Wetsvoorstel 31 386 – het voorstel dat leidde tot de Wet van 12 juni – kreeg daarmee het karakter van een verzamelwetsvoorstel.

Nu hebben de beide Kamers der Staten-Generaal in veel gevallen helemaal geen moeite met een verzamelwetsvoorstel. Als in allerhande wetten technische gebreken en omissies hersteld moeten worden, is het vanuit wetseconomisch perspectief nogal slecht te verdedigen als daarvoor tientallen afzonderlijke wetsvoorstellen ingediend moeten worden. Dan liever alles in één verzamelvoorstel. Anders ligt het wanneer een aantal inhoudelijke aanpassingen dat op zichzelf niets met elkaar te maken heeft bij elkaar wordt gegooid, zoals bij wetsvoorstel 31 386 het geval was. Als de Kamers de verschillende onderdelen liever afzonderlijk willen behandelen, ontstaat een probleem. Het recht wetsvoorstellen te splitsen is immers niet in de Grondwet opgenomen, behalve wanneer het gaat om voorstellen tot wijziging van de Grondwet zelf (artikel 137 lid 2 en 5 Grondwet). De Tweede Kamer kan die splitsen, maar dit geldt niet voor gewone wetsvoorstellen. Wel kan de Tweede Kamer met behulp van haar recht van amendement onderdelen uit het wetsvoorstel gooien, die de regering vervolgens bij separaat voorstel weer moet indienen. Ook kan de Tweede Kamer eventueel bij de stemming afzonderlijke artikelen verwerpen. Ideaal is dit alles echter niet.

Voor de Eerste Kamer is een inhoudelijk verzamelwetsvoorstel nog veel vervelender. Zij heeft immers geen recht van amendement (artikel 84 Grondwet) en dient een door de Tweede Kamer aangenomen wetsvoorstel te overwegen ‘zoals het door de Tweede Kamer aan haar is gezonden’ (artikel 85 Grondwet). Dat betekent in eenvoudig Nederlands: alles aannemen of alles verwerpen. In het geval van wetsvoorstel 31 386 bleek de Eerste Kamer zeer ongelukkig met de handelwijze van de regering. De vaste commissie voor Justitie stuurde minister Hirsch Ballin van Justitie een brief op poten waarin zij klaagde dat haar vrijheid van beoordeling door de gekozen procedure was beperkt. Nu kreeg de minister het toch een beetje benauwd, want het was voor hem van groot belang dat een bepaald onderdeel van het wetsvoorstel snel in werking zou kunnen treden: het onderdeel over het doorberekenen van administratieve kosten bij verkeersboetes. Daar was een bedrag van ca. € 4 miljoen per maand mee gemoeid, dus invoering van die maatregel kon geen verder uitstel lijden. Het ongenoegen van de Eerste Kamer moest dus snel weggenomen worden.

In een mondeling overleg op 12 mei 2009 werd een compromis gesmeed: de Eerste Kamer zou weliswaar het gehele wetsvoorstel aannemen, maar de minister zegde toe slechts een gedeelte van de wet in werking te zullen laten treden. Over het andere gedeelte – het meest controversiële gedeelte betreffende implementatie van internationale regelingen over terrorisme en betreffende de ‘beroepsverboden’ – zou nog apart een uitgebreid plenair debat gevoerd worden. De minister zou dit gedeelte van de wet pas in werking laten treden nadat de Kamer ermee akkoord was gegaan. De Eerste Kamer nam het wetsvoorstel vervolgens op 9 juni aan, en zet de behandeling over het controversiële gedeelte (NB. dat dus reeds is aangenomen!) na het zomerreces voort. Een koninklijk besluit om het niet-controversiële gedeelte in werking te laten treden is reeds geslagen: per 2 juli van dit jaar betaalt u voor een snelheidsovertreding € 6 aan administratiekosten.

In de Romeinse Republiek was het lange tijd gebruikelijk om verzamelwetsvoorstellen in te dienen. In 98 v. Chr. werd deze praktijk echter bij de wet verboden. In dat jaar kwam op initiatief van de consuls Quintus Caecilius Metellus Nepos en Titus Didius de Lex Caecilia Didia tot stand. Deze wet bepaalde dat tussen de bekendmaking van een wetsvoorstel en de stemming daarover in de volksvergadering een trinundinum (een periode van drie marktdagen, d.w.z. minimaal 17 dagen) moest verstrijken en dat inhoudelijk verschillende maatregelen niet in één voorstel mochten worden samengebracht (per saturam). Schending van deze procedurevoorschriften gaf de Senaat het recht een wet te annuleren. Achtergrond van de wet is vermoedelijk het optreden van de volkstribuun Saturninus twee jaar daarvoor. Saturninus was nogal een ongeleid projectiel en verantwoordelijk voor een radicale lex agraria (landwet) die slecht was gevallen bij de senatoren. Uiteindelijk werd de consul Marius met een senatus consultum op zak gedwongen met gewapende mannen tegen hem op te trekken. Saturninus verschanste zich op het Capitool, maar werd door watergebrek gedwongen zich over te geven. Volgens een overlevering werd hij met zijn aanhangers naar de Curia gebracht, waar zij werden gestenigd door aanhangers van de Senaat, die op het dak van het gebouw waren geklommen en dakpannen naar beneden gooiden. Het trinundinum van de Lex Caecilia Didia moest verzekeren dat stemgerechtigde burgers eerst de voorgestelde maatregelen rustig lieten bezinken alvorens daarover te stemmen, en het verzamelverbod moest bewerkstelligen dat radicale voorstellen niet verstopt werden in een pakket weinig controversiële en zelfs zeer aantrekkelijke maatregelen.

Terug naar onze eigen tijd. Op de laatste dag voor het zomerreces heeft de Eerste Kamer in het kader van een ander verzamelwetsvoorstel (31 301) een motie-Leijnse c.s. aangenomen. Daarin wordt de regering verzocht om, als zij de onlangs ingevoerde vliegtaks weer wil afschaffen, dat te doen bij afzonderlijk wetsvoorstel, en niet als onderdeel van een verzamelwetsvoorstel. Het geduld van de senatoren met inhoudelijke verzamelwetsvoorstellen begint dus op te raken. De leeuw heeft gebruld. Wanneer zal hij bijten?

{ 0 reacties… add one now }

Reactie achterlaten

{ 1 trackback }

Vorige post:

Volgende post: