Vliegen tussen Scylla en Charybdis

door RdG op 22/11/2012

in Europa, Grondrechten, Rechtspraak, Uitgelicht

Post image for Vliegen tussen Scylla en Charybdis

Op 23 oktober bevestigde het Hof van Justitie opnieuw dat passagiers recht hebben op compensatie bij landurige vertraging van hun vlucht. Dit had het Hof eerder beslist in zijn “Sturgeon”-uitspraak van 19 november 2009. Op dat arrest kwam veel kritiek: het Hof zou z’n boekje te buiten zijn gegaan. In deze bijdrage bespreek ik eerst hoe het juridische probleem door het Hof werd opgelost in het arrest Sturgeon (2009). Daarna bekijk ik hoe het Hof heeft gereageerd op de geuite kritiek in het arrest Nelson (2012).

Wat is het geval? Verordening 261/2004 regelt de rechten van passagiers bij instapweigering, annulering en vertraging. Een gevolg van het onderscheid tussen annulering en vertraging is dat passagiers wiens vlucht geannuleerd is, recht hebben op een vergoeding, in tegenstelling tot passagiers die geconfronteerd worden met vertragingen. Dit leidt er toe dat de ene passagier wel schadevergoeding krijgt en de andere niet, terwijl zij beiden (evenveel) vertraging hebben opgelopen.

Verwijzende rechters uit Duitsland (BGH) en Oostenrijk (Handelsgericht Wien) legden daarom eind 2007  – kortgezegd – de volgende vraag aan het Hof voor: kan een langdurige vertraging onder omstandigheden als annulering kon worden gezien, en zo ja wanneer?

In haar Conclusie stelde ook A-G Sharpston vraagtekens bij het gemaakte onderscheid, dat in haar ogen niet duidelijk verklaard kon worden en in bepaalde situaties tot ongelijke behandeling leidde. Het systeem was echter door de Uniewetgever wel zo bedoeld.

Wilde het Hof echter een einde maken aan de ongelijke behandeling, dan moest hij ergens een grens trekken: wanneer is een vertraging “even erg” als een annulering? Dit was volgens de A-G niet de taak van het Hof, maar van de wetgever:

93.      Een numerieke grens voor de toekenning van een recht schept twee groepen – de bofkonten en de pechvogels – en bij het trekken van die grens moet de wetgever behoedzaam te werk gaan om het beginsel van gelijke behandeling niet te schenden. De wetgever heeft het recht een grens te trekken en die te verdedigen als objectief gerechtvaardigd wanneer zijn keuze ter discussie wordt gesteld als een schending van dat beginsel. De selectie van het magische cijfer is een voorrecht van de wetgever. In zoverre dat elk cijfer tot op zekere hoogte arbitrair is, wordt die willekeur gedekt door het voorrecht (de discretionaire marge) van de wetgever.

94.      De gemeenschapswetgever kan dus een bepaald tijdsbestek selecteren (onverschillig of het 23½ uur, 24 uur, 25 uur of 48 uur is) bij het verstrijken waarvan recht op compensatie ontstaat. Het Hof kan dat niet. Voor elk cijfer dat het kiest, zou het iets in de verordening lezen dat er gewoonweg niet in staat en zich het voorrecht van de wetgever aanmatigen. (…)

96.      Ik heb de indruk dat we door Scylla (evidente discriminatie van passagiers van onredelijk vertraagde vluchten vergeleken met passagiers die automatisch compensatie krijgen voor hun geannuleerde vlucht) te vermijden onmiddellijk op de klip van Charybdis (rechtsonzekerheid) lopen. (…)

Omdat het Hof het conflict niet op kon en mocht oplossen, stelde de A-G voor de mondelinge behandeling te heropenen en de Commissie, het Europees Parlement en de Raad uit te nodigen opmerkingen in te dienen.

Dat deed het Hof uiteindelijk niet. Hij koos ervoor een recht op compensatie toe te kennen aan alle passagiers die langer dan 3 uur vertraging oplopen. Hoe kwam het Hof tot die uitkomst?

Allereerst herformuleerde het Hof de vragen die de nationale rechters hadden gesteld. Volgens het Hof wensen deze rechters ‘in wezen’ te vernemen:

‘of de artikelen 5, 6 en 7 (…) aldus dienen te worden uitgelegd dat passagiers van vertraagde vluchten voor de toepassing van het (…) recht op compensatie met passagiers van geannuleerde vluchten kunnen worden gelijkgesteld’ (r.o. 28)

Vervolgens benadrukt het Hof dat ook een teleologische interpretatie tot de vaste mogelijkheden van het Hof behoort:

‘voor de uitlegging van een gemeenschapsrechtelijke bepaling [moet] niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en (…) doelstellingen’ (r.o. 41)

Het meest opmerkelijk is misschien wel de zoektocht van het Hof naar aanknopingspunten in de Verordening. Heeft de wetgever misschien ergens zowel de vertraging als de annulering samen behandeld? Dit blijkt zo te zijn in punt 15 van de considerans:

‘Er dient te worden geacht sprake te zijn van buitengewone omstandigheden wanneer een besluit van het luchtverkeersbeheer voor een specifiek vliegtuig op een specifieke dag een langdurige vertraging, een vertraging van een nacht of de annulering van één of meer vluchten van dat vliegtuig veroorzaakt, ook al heeft de betrokken luchtvaartmaatschappij alle redelijke inspanningen geleverd om de vertragingen of annuleringen te voorkomen.’

Deze overweging gaat helemaal niet over het onderscheid tussen vertraging en annulering, maar spreekt een soort bewijsvermoeden uit: er moet wel van ‘buitengewone omstandigheden’ sprake zijn als een luchtverkeersleider een besluit neemt dat langdurige vertraging of annulering tot gevolg heeft. Het Hof concludeerde echter:

‘Aangezien het begrip “langdurige vertraging” in het kader van de buitengewone omstandigheden ter sprake wordt gebracht, moet ervan worden uitgegaan dat de wetgever ook een recht op compensatie heeft verbonden aan de langdurige vertraging.’ (r.o. 43)

Die conclusie volgt helemaal niet logisch uit deze ene overweging, al was het maar omdat het juist de bedoeling van de wetgever was te kiezen voor een onderscheid tussen annulering en vertraging, waarbij vertraging niet tot compensatie zou leiden (zie par. 45 COM(2000) final). Het Hof vervolgde:

‘Aangezien de schade (…) vergelijkbaar is, kunnen passagiers van vertraagde vluchten en passagiers van geannuleerde vluchten niet verschillend worden behandeld zonder dat inbreuk wordt gemaakt op het beginsel van gelijke behandeling.’ (r.o. 60)

Het Hof besloot vervolgens wel zelf een grens te trekken, gebaseerd op de compensatie die de Verordening geannuleerde passagiers biedt:

‘Passagiers die overeenkomstig artikel 5, lid 1, sub c‑iii, van verordening nr. 261/2004 een andere vlucht aangeboden krijgen, hebben recht op de in artikel 7 van deze verordening bedoelde compensatie wanneer de hun door de vervoerder aangeboden andere vlucht niet eerder dan één uur voor de geplande vertrektijd vertrekt en hen niet minder dan twee uur later dan de geplande aankomsttijd op de eindbestemming brengt. Deze passagiers kunnen dus aanspraak maken op compensatie wanneer zij drie of meer uren tijd verliezen ten opzichte van de oorspronkelijke planning van de vervoerder.’ (r.o. 57)

‘In deze omstandigheden dient te worden vastgesteld dat de passagiers van vertraagde vluchten aanspraak kunnen maken op de in artikel 7 van verordening nr. 261/2004 bedoelde compensatie wanneer zij door dergelijke vluchten drie of meer uren tijd verliezen (…).’ (r.o. 61)

Zo reikte het Hof de passagiers alsnog aan, wat de Verordening hen onthield. Op het Sturgeon arrest is dan ook veel kritiek gekomen, omdat het Hof zijn rechtsvormende taak te buiten zou zijn gegaan (zie o.a. Balfour, Haak, Mendes de Leon en Mok).

Een en ander heeft geleid tot nieuwe prejudiciële vragen, ditmaal van het Amtsgericht Köln en de QB Divison van de High Court (England en Wales). Ook enkele Nederlandse cassatieprocedures zijn in juni door de Hoge Raad aangehouden tot na de uitspraak van het Hof van Justitie (zie LJN BW5514; BW5515; BW5516; BW5517; BW5518; BW5520; BW5521; BW5525). Het leidde tot het arrest Nelson, gewezen op 23 oktober jl (zie uitspraak).

De verwijzende rechters vroegen zich af hoe de Sturgeon uitspraak zich verhield tot het Verdrag van Montréal, het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Gezien eerdere jurisprudentie was het te verwachten dat het Hof de compensatieplicht niet in strijd achtte met het Verdrag van Montréal (IATA/ELFAA). Onevenredig is het volgens het Hof ook niet (r.o. 70-84). Het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel raakte echter de kern van de zaak: heeft het Hof zich hier niet als wetgever gedragen?

Volgens A-G Bot heeft het Hof het rechtszekerheidsbeginsel niet geschonden. Ten eerste omdat de compensatieplicht en de bijbehorende tijdslimiet uit de Verordening voortvloeiden (par. 47). Ten tweede, en misschien nog wel curieuzer, het Hof schond het rechtszekerheidsbeginsel niet, want het bood juist zekerheid:

‘Door de bepaling van een tijdlimiet kan worden vermeden dat de nationale gerechten het begrip langdurige vertraging verschillend beoordelen en daardoor juridische onzekerheid ontstaat.’ (par. 46)

Niet geheel verrassend volgde het Hof de argumentatie van de A-G (r.o. 65-66). Hij voegde daar nog aan toe:

‘Gelet op de uit het gelijkheidsbeginsel voortvloeiende vereisten kunnen de luchtvervoerders zich echter niet op het rechtszekerheidsbeginsel beroepen waar zij aanvoeren dat de hun bij verordening nr. 261/2004 opgelegde verplichting tot compensatie van de passagiers voor de daarin voorziene bedragen in geval van vertraging in strijd is met dat beginsel.’ (r.o. 67)

Ik lees de overweging aldus: de luchtvaartmaatschappijen kunnen zich niet op het door de Uniewetgever gecreëerde onderscheid beroepen, aangezien men best had kunnen weten dat dit onderscheid tot ongelijke behandeling leidde en (dus) zou stranden.

De argumentatie is wederom niet erg overtuigend. Zo logisch als het wordt gepresenteerd, volgde de conclusie die het Hof in Sturgeon heeft getrokken helemaal niet uit de Verordening, noch uit de bedoelingen van de wetgever. En ook het gelijkheidsbeginsel vertelt ons niet precies wanneer een vertraging “even erg” is als een annulering. In zijn uitspraak gaat het Hof voorbij aan de kern van de zaak: was het niet aan de wetgever de Verordening aan te passen en in bepaalde gevallen een recht op compensatie bij vertraging op te nemen?

Over een herziening van de Verordening wordt momenteel onderhandeld; het resultaat wordt dit jaar nog verwacht. De lopende juridisch gevechten komen door deze uitspraak van het Hof in ieder geval tot een voorlopig einde. Dat is op zichzelf goed nieuws, aangezien er maar één persoon is die uiteindelijk de rekening betaalt: de consument zelf.

Foto: Monojussi

{ 1 reageer… read it below or add one }

1 JU 22/11/2012 om 17:38

Het gelijkheidsbeginsel dicteert, strikt genomen, inderdaad geen specifieke oplossing. Dat het Hof zelf een criterium uit de hoge hoed tovert is dus zeker rechtsvorming. Is zij ook ontoelaatbaar? Zuiver vanuit de bril van het rechtszekerheidsbeginsel bezien lijkt mij van niet.

Het is waar dat het Hof met een criterium komt waarop reizigers en luchtvaartmaatschappijen voor de uitspraak geen rekening mee konden houden. In zoverre wordt het rechtszekerheidsbeginsel wel geraakt. Maar die inbreuk is relatief beperkt. Na Sturgeon is de situatie relatief duidelijk. Ik denk dat het Hof vooral daarop doelt. In zoverre zijn Bot en het Hof wel te volgen. Het had het Hof hoogstens gesierd als men de werking van dat arrest in de tijd wat had beperkt. Maar de rechtszekerheid dwingt het Hof in elk geval niet meteen om de kwestie dan maar aan de Uniewetgever over te laten. Effectieve rechtsbescherming, een begrip dat het Hof graag gebruikt om nationale rechters te kapittelen, kan ook betekenen dat het Hof ervoor zorgt dat de schending van het gelijkheidsbeginsel zo snel en effectief mogelijk wordt beëindigd. Dat betekent: op korte termijn duidelijkheid scheppen en ervoor zorgen dat de schending niet nog 2 of 3 jaar blijft bestaan. Het staat de Uniewetgever ondertussen vrij om een andere, beginselconforme variant te kiezen.

Iets anders is natuurlijk de vraag of beginselen van democratie en machtenscheiding dan niet in het geding komen. Een beroep op zulke beginselen raakt wat mij betreft eerder de kern dan enkel een beroep op rechtszekerheid. Maar ook dan is niet meteen gezegd dat het Hof dit niet mag doen. Jammer dat het Hof op dat punt niet wat meer uitleg geeft…

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: