Wat de wet (niet) zegt

door JAdB op 25/03/2009

in Uncategorized

FTG schreef eerder een bijdrage over onduidelijkheden in de wet en de (rechtsvormende) taak van de rechter bij de uitleg daarvan. In deze bijdrage wil ik inzoomen op de interpretatie van een bepaling in de Algemene wet bestuursrecht die mijn bijzondere aandacht heeft: art. 6:13 Awb.

Deze bepaling luidt als volgt:

Geen beroep bij de administratieve rechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.

Voor iedereen met een basale kennis van het bestuursprocesrecht is deze bepaling duidelijk: je wordt niet bij de bestuursrechter ontvangen als je niet eerst een verplichte voorprocedure (zoals een bezwaarprocedure) hebt doorlopen. Iets anders is er niet in te lezen.

De Afdeling ziet dat echter anders:

“Dit artikel moet, gezien de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2003/04, 29 421, nr. 3, p. 5 e.v. en nr. 11), aldus worden uitgelegd dat een belanghebbende slechts beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten over dat onderdeel geen zienswijze naar voren te hebben gebracht.”

De Afdeling zegt – kort door de bocht – dat je in beroep bij de rechter niet zomaar alle argumenten kan aanvoeren. De argumenten die je aanvoert moeten, op straffe van (gedeeltelijke) niet-ontvankelijkheid, minstens zijn te herleiden tot dat wat je in voorprocedures hebt aangevoerd. Over de wenselijkheid van deze “onderdelenfuik” kun je van alles vinden, maar daar gaat het mij hier niet om. Het gaat mij erom hoe de onderdelenfuik in art. 6:13 Awb wordt gefietst. Ik heb twee punten van kritiek.

1. De Afdeling komt na een wetshistorische interpretatie van de bepaling tot de conclusiedat daarin de onderdelenfuik is vervat. Ik heb daar mijn vraagtekens bij. Er is hier helemaal geen interpretatieruimte. De wetsgeschiedenis mag zeggen wat zij wil; een bepaling die volledig helder is behoeft geen interpretatie en de wetsgeschiedenis hoort dan buiten beeld te blijven.

2. Zeggen de Aanwijzingen voor de regelgeving niet dat wetgeven bij toelichting verboden is? Ja, zie aanwijzing 214:

De toelichting wordt niet gebruikt voor het stellen van nadere regels.
Toelichting:
De toelichting geeft een motivering en uitleg van de regeling maar mag geen aanvullende normen bevatten. De te stellen normen worden in de regeling zelf vastgelegd. Evenmin moet een toelichting gebruikt worden voor een nadere omlijning van in de regeling voorkomende termen of begrippen. Dit neemt niet weg, dat het in bepaalde gevallen wenselijk kan zijn van in de regeling voorkomende termen of begrippen een nadere verklaring te geven.

De ratio achter deze aanwijzing is duidelijk: het wordt wel heel moeilijk om het geldend recht te kennen als daarvoor niet alleen de wet moet worden bestudeerd, maar ook de achterliggende kamerstukken. Om op de hoogte te zijn van de onderdelenfuik is het trouwens niet voldoende om alleen de toelichting bij de wijziging van art. 6:13 Awb te lezen, ook een brief van de minister daarover (het kamerstuk met volgnummer 11, waarnaar de Afdeling verwijst) zou moeten worden bestudeerd om van deze regel op de hoogte te raken.

Dat de Afdeling hiermee geen problemen heeft en toch een procedurele hobbel voor de burger(justitiabele, zeggen sommigen) opwerpt, vind ik eigenaardig en onwenselijk.

Hoe dan ook, we zitten er mooi mee: de wet zegt ook wat de wet niet zegt. Ik kan er nog wel mee leven dat het geval is bij stokoude bepalingen uit het Wetboek van Koophandel. Een splinternieuw artikel als 6:13 Awb zou echter niet aan dat euvel mogen lijden.

Wellicht later op dit blog meer (inhoudelijke) kritiek op de onderdelenfuik.

{ 1 reageer… read it below or add one }

1 FTG 25/03/2009 om 13:26

Ik ben het met je eens dat dit allemaal heel raar is. Normaal gesproken zou ik niet willen uitsluiten dat de wetsgeschiedenis afdoet aan de duidelijke woorden van de wet, maar hier betreft het ook nog eens een heel raar gebruik van de wetshistorische methode. De interpretatie is namelijk gebaseerd op een aantal nadere brieven van de minister waarin hij bepleit de al eerder bestaande fuikenjurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak te wijzigen. Het is nauwelijks vol te houden dat uit deze brieven de “wil van de wetgever” af te leiden is, nog los van het probleem dat het hier eigenlijk geen toelichting betreft op een onderwerp dat in artikel 6:13 Awb geregelt wordt, maar op een ander onderwerp.
Het is verder inderdaad raar dat de wetgever dit niet gewoon bij wet regelt.
Het is ook heel raar omdat het moeilijk te verenigen is met jurisprudentie van de Afdeling zelf, die nogal eens overweegt dat niet van de woorden van de wet afgeweken mag worden. In een uitspraak wordt bijvoorbeeld overwogen: “Aangezien in dat artikellid in duidelijke bewoordingen is neergelegd dat (…), is de tekst bepalend voor de uitleg van het artikellid. De rechter komt dan niet toe aan een van de tekst afwijkende (…) uitleg(JV 2004, 465).
Uit de tweede zin van het citaat zou je eventueel nog kunnen afleiden dat de Afdeling hier het oog heeft op een contra legem interpretatie, maar de eerste zin is zo algemeen dat het ook betrekking lijkt te hebben op een praeter legem interpretatie, zoals gebeurd bij artikel 6:13 Awb.

Reactie achterlaten

{ 1 trackback }

Vorige post:

Volgende post: