Wat valt binnen het bereik van het enquêterecht?

door MN op 08/12/2010

in Haagse vierkante kilometer

Het onderzoek naar seksueel misbruik van minderjarigen in de Rooms-Katholieke kerk wordt vooralsnog uitgevoerd door een commissie van die kerk zelf. De commissie-Deetman presenteert morgen (donderdag) haar eerste bevindingen. Een groep slachtoffers heeft laten weten bij voorbaat geen vertrouwen in de commissie te hebben.  De groep heeft er bezwaar tegen dat de commissie door de Bisschoppenconferentie is ingesteld, in plaats van door de neutrale overheid. Bovendien vinden de slachtoffers dat het mogelijk zou moeten zijn getuigen onder ede te horen. Ze dringen er daarom bij de Tweede Kamer op aan om een enquête naar het misbruik te houden.
Kamerleden hebben al afwijzend gereageerd. VVD-kamerlid Van der Steur, bijvoorbeeld, wil eerst afwachten waarmee Deetman later deze week naar buiten komt, en wijst er bovendien op dat het misbruik als zodanig los staat van regeringsbeleid. Meestal gaan enquêtes over overheidsbeleid, maar noodzakelijk is dat niet, aldus Van der Steur.

Die laatste opmerking (enquêtes hoeven niet te gaan over overheidsbeleid) roept de behandeling van de Wet op de parlementaire enquête 2008 in herinnering. Deze wet is op intiatief van de Tweede Kamer tot stand gekomen. Een duidelijke afbakening van het onderwerp van enquêtes geeft ze niet. Onomstreden is dat het enquêterecht als zodanig een natuurlijk recht van de Staten-Generaal is. Het heeft even geduurd voordat er melding van werd gemaakt in de Grondwet (de Tweede Kamer kreeg het recht in 1848, de Eerste Kamer in 1887), maar de literatuur is het er wel over eens dat de Kamers ook voordien over het onderzoeksrecht beschikten. De wettelijke regeling ervan is vooral nodig om om te verzekeren dat de Staten-Generaal de door hen gewenste inlichtingen daadwerkelijk kunnen verkrijgen.
Lange tijd was eveneens in confesso dat er weliswaar geen grenzen zijn gesteld aan de omvang van het enquêterecht, maar dat er wel natuurlijke beperkingen zijn. Doorgaans werd er dan op gewezen dat een enquête net zo ver kan reiken als de Kamers over bevoegdheden beschikken, en dat grondrechten beperkingen stellen aan het enquêterecht.

Het is niet helemaal duidelijk of de wetgever nog steeds uitgaat van deze natuurlijke grenzen. De reikwijdte van het enquêterecht stond tijdens de parlementaire behandeling van de nieuwe wet uit 2008 nadrukkelijk in de belangstelling. De initiatiefnemers verdedigden opvattingen die met de genoemde natuurlijke grenzen nauwelijks rekening houden. Ze beriepen zich hiertoe op de positie van de Kamer(s): het valt maatschappelijk niet uit te leggen dat het “hoogste democratische orgaan” beperkt zou zijn in zijn bevoegdheden. Ze stelden daarom in de memorie van toelichting:

De enquête kan (…) op alles betrekking hebben wat de Kamer wil onderzoeken.

En aan de Eerste Kamer schreven de initiatiefnemers:

Het toepassingsbereik [van de enquête] is niet gekoppeld aan materies die onderwerp van wetgeving en/of object van parlementaire controle kunnen zijn. (…) De Kamer zal zich vooraf de vraag moeten stellen wat het nut en de noodzaak van een bepaalde enquête zal zijn. (…) Het ligt voor de hand dat de Kamer geen enquête zal houden over een individuele rechtszaak, een binnenkerkelijke aangelegenheid, de besluitvorming in een NV of opvattingen van groepen of individuen (…) Het wetsvoorstel als zodanig verzet zich er echter niet tegen.

Weer enkele maanden later schreven ze:

Naar de letter van het wetsvoorstel zijn er inderdaad geen beperkingen aan het toepassingsbereik van de parlementaire enquête. (…) [O]ok materies die geen onderwerp van wetgeving kunnen zijn of ten aanzien waarvan geen ministeriële verantwoordelijkheid bestaat of kan bestaan, [kunnen] onderwerp van een enquête zijn.  (…) Aan de andere kant zal de Kamer natuurlijk bij haar beslissing een enquête te houden met diverse aspecten rekening houden, die zich niet lenen voor regeling bij wet. Zoals in de memorie van antwoord al is aangegeven, zal zij ook oog moeten hebben voor algemeen geaccepteerde beginselen, zoals de trias politica en de scheiding van kerk en staat. (…) Rechtbeginselen als de grondrechten zullen vanzelfsprekend ook leidend zijn voor de Kamer.

Tijdens de behandeling in de Eerste Kamer hadden de leden van de CDA-fractie moeite met deze ruime uitleg van het enquêterecht. Ze drukten dat uit in een motie waarin de relatie tussen parlementaire bevoegdheden en het enquêterecht werd hersteld. Net als in het verleden zouden toekomstige enquêtes betrekking dienen te hebben

op onderwerpen die voorwerp kunnen zijn van wetgeving in formele zin (wetgevingsenquêtes) en/of onderwerpen ten aanzien waarvan de ministeriële verantwoordelijkheid kan worden geactiveerd (politieke enquêtes).

De Tweede Kamer werd door de motie uitgenodigd op soortgelijke wijze aan zelfbeperking te doen.

Volgens de initiatiefnemers zat er nauwelijks licht tussen deze motie en de opvatting die zij verdedigden. De motie was daarom overbodig. Desalniettemin aanvaardde de Eerste Kamer de motie. De gevraagde reactie van de Tweede Kamer is nimmer ontvangen.

Als in de komende maanden mocht blijken dat er twijfels resteren over de volledigheid en juistheid van Deetmans bevindingen, dan laait de discussie over de inzet van het enquête-instrument vast weer op. Als daarbij de meetlat van de Eerste Kamer-motie wordt gehanteerd, zal het verzoek om een enquête daarop afketsen. Wordt daarentegen de uitleg van de initiatiefnemers aangehouden, dan zijn er geen staatsrechtelijke beletselen tegen het gevraagde onderzoek.

{ 8 reacties… read them below or add one }

1 Remy Lang 08/12/2010 om 08:36

Ik blijf het raar vinden dat het onderzoek van de commissie-Deetman niet door het OM wordt gevoerd. Er is gerede aanleiding voor het OM om een diepgaand onderzoek in te stellen naar strafbare handelingen door medewerkers van de RK-kerk. In plaats daarvan wordt er een commissie opgetuigd die in naam onafhankelijk is maar alle schijn tegen heeft. Wat maakt de RK-kerk anders dan andere verenigingen en organisaties waar het OM wel eigen onderzoek naar doet wanneer daar aanleiding toe bestaat?

2 Filip S. 08/12/2010 om 16:20

@ Remy Lang

Het OM doet onderzoek naar individuele gevallen waarbij aangifte gedaan is. In het onderhavige geval zal het OM onherroepelijk stuiten op zaken als bewijslast en verjaring in veel van de gevallen. Het OM stuit dus op de grenzen van zijn bevoegdheden.

De opzet van Deetman is breder en dient om inzicht te krijgen in de omvang en (niet-juridische) gevolgen van het voorkomende misbruik. Ik neem aan dat indien het OM in het rapport-Deetman aanloopt tegen strafrechterlijk bewijsbare en niet-verjaarde feiten zij hiermee aan de slag gaat.

3 MN 08/12/2010 om 17:11

Zoiets als Filip S. schrijft, zal het inderdaad wel zijn. En wat de samenwerking tussen OM en commissie-Deetman betreft: Deetman heeft hieromtrent afspraken gemaakt met het college van procureurs-generaal. Op de commissiesite staat er het volgende over:

Als de commissie kennis neemt van een feit dat mogelijk strafbaar is en ook niet verjaard is, dan legt de commissie dit feit ter toetsing voor aan het OM. De commissie zal dit bij de geringste twijfel doen. Als het feit volgens het OM strafbaar is dan informeert de commissie het slachtoffer hierover. Het OM geeft het slachtoffer in overweging aangifte te doen. (…)
Ziet het slachtoffer af van aangifte dan vraagt de commissie de kerkelijke autoriteiten niettemin zelf gepaste maatregelen te nemen tegen de vastgestelde dader van seksueel misbruik. Deetman kwam met de kerkelijke autoriteiten overeen dat zij deze maatregelen in een voorkomend geval hoe dan ook zullen nemen.
Ook zegden deze autoriteiten toe dat zij de onafhankelijke commissie alle nodige informatie zullen geven en zich ook sterk zullen maken voor verstrekking van de nodige informatie door kerkelijke instanties die niet onder hun regie vallen.

4 JU 08/12/2010 om 20:36

Even voor mijn informatie: ‘onderwerpen die voorwerp kunnen zijn van wetgeving in formele zin’: aan welke gevallen moeten we dan niet denken? Dus met andere woorden: zijn er dan terreinen waarop formele wetgeving (eventueel in de vorm van een grondwettelijke regeling) ondenkbaar is? Ik kan mij enkel voorstellen dat het dan gaat om kwesties die vallen onder buitenlandse jurisdictie of iets dergelijks.

5 Filip S. 09/12/2010 om 16:06

@ MN en Remy Lang

Ik meen dat Deetman vanmiddag heeft aangegeven dat het overgrote deel van de zaken inderdaad verjaard zijn.

6 CS 10/12/2010 om 10:11

JU: het is wellicht wat dogmatisch (denk aan de Duitse Korrolartheorie), maar je zou kunnen denken aan onderzoeken naar onderwerpen ten aanzien waarvan decentrale organen autonome regelgevende bevoegdheid hebben of aan onderwerpen die zuiver privé van aard zijn en waar geen publiek belang aan kleeft.

7 JU 12/12/2010 om 22:20

@CS
Interessant. Die Korrolartheorie kende ik nog niet. In de richting van de voorbeelden die je noemt zat ik trouwens ook te denken. Maar de vraag of aan een bepaalde kwestie een publiek belang kleeft lijkt mij er uiteindelijk één voor de wetgever zelf, die een dergelijke vraag misschien pas wil beantwoorden na nader onderzoek – al dan niet in de vorm van een enquete. Om dat dan als bevoegdheidskwestie te beschouwen lijkt mij weinig zinvol.

Met die autonomie zat ik een beetje in mijn maag. Maar geldt ook dan niet dat een enquete in extenso kan leiden tot grondwetswijziging zodat ook in dat geval een bevoegdheid voor de Kamers als onderdelen van de grondwetgever bestaat?

8 CS 13/12/2010 om 11:11

@JU
Het antwoord op de vraag wat wordt bedoeld met “publiek belang” bepaalt inderdaad de wetgever waar het wetgeving betreft. En waar het gaat om het instellen van een enquetecommissie bepaalt een Kamermeerderheid dat (TK en EK, afzonderlijk dan wel gezamenlijk).

De motie-Dölle roept inderdaad wel wat vragen op. Niet in de laatste plaats omdat de motie spreekt over zaken die onderwerp van formele wetgeving “kunnen zijn”. Het lijkt erop, althans zo interpreteer ik het, dat deze motie uitgaat van het kader dat de Grondwet schept. Als er binnen dat kader ruimte is voor de formele wetgever (los van de vraag of die ruimte al is benut middels wetgeving), staat niets in de weg aan een enqueteonderzoek. Is die ruimte er niet, dan zou een enquete niet toelaatbaar zijn.
Maar goed, er is dan nog steeds behoorlijk wat ruimte voor de Kamers die een enquetecommissie zouden willen instellen. Zo bestaat er volgens de Grondwet weliswaar zoiets als autonomie voor decentrale organen, maar de formele wetgever kan hier middels formele wetgeving paal en perk aan stellen. Daarmee ligt het m.i. dus toch weer binnen het toepassingsbereik van het enqueterecht (zoals de motie-Dölle voorstelt). Veel bescherming biedt dat kader van de Grondwet dan toch niet..

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: