Zuiver schadebesluit

door GB op 26/03/2009

in Uncategorized

Er zijn crises die de overheid overkomen, en er zijn crises door de overheid zelf veroorzaakt. Een kippenboer kreeg te maken met dat laatste, toen hem mestquota voor de pluimveesector werden opgelegd. De regeling maakte gebruik van een aantal referenties (hoe groot was het bedrijf toen en toen) en dat werkte nogal nadelig uit voor de kippenboer in kwestie. Onlangs deed de Hoge Raad uitspraak in zijn zaak.

De kippenboer sprak de Staat aan op basis van een serie argumenten, waarbij de meest opvallende een beroep op een soort ‘zuiver schadebesluit’ was. Deze constructie is door de bestuursrechter ontwikkeld (hij zal de Jacob-toets niet overleven) en komt erop neer dat iemand die onevenredig veel nadeel ondervindt van een overigens rechtmatig besluit, recht heeft op vergoeding van die schade.

Omdat het hier om een formele wet gaat, kan de kippenboer niet terecht bij de bestuursrechter. Bij de civiele rechter is altijd ruimte, maar als hij bij de Hoge Raad aankomt staat deze wel voor een probleem. De constructie met een zuiver schadebesluit bij een formele wet komt namelijk gevaarlijk dicht bij het toetsen van die formele wet zelf. En dat is – op inmiddels onhoudbare gronden – verboden in artikel 120 Grondwet. Maar wat is nog ‘toetsing van de wet’?

De Hoge Raad had al eerder (Kooren Maritiem) bepaald dat het toetsen van het uitvaardigen, handhaven en uitvoeren van een wet in formele zin ‘neerkomt op’ toetsing van de wet zelf, en dus ook niet toegestaan is. Je komt dus niet ver met je stelling dat de uitvoering van de wet een onrechtmatige daad is. Dat geldt ook voor een beroep op ‘beginselen’ in plaats van ‘Grondwet’. Ook dat verschil is door de Hoge Raad irrelevant verklaard. (Harmonisatiewet)

De kippenboer noemde de onverkorte uitvoering van de wet echter niet onrechtmatig. Hij wilde alleen maar geld zien voor zijn onevenredig grote nadeel als gevolg van een rechtmatig uitgevoerd overheidsbesluit. De Hoge Raad werd uitgenodigd de bestuursrechter te volgen, maar deed dat echter niet. En wel op basis van deze redenering:

Allereerst worden er wat algemene waarheden verkondigd: er bestaat een ‘wezenlijk verschil’ tussen bestuursbesluiten en wetgeving in formele zin. Het ene is doorgaans individueel het andere doorgaans algemeen verbindend. (r.o. 3.5.1) En ook waar: Artikel 120 Grondwet ‘strekt ertoe om de beslissing omtrent de grondwettigheid van wetgeving in formele zin aan de rechter te onttrekken, en in handen te leggen van de formele wetgever.’ (r.o. 3.5.2)

Maar dan wordt het mistig: ‘Reeds omdat het hier gaat om een, uit staatsrechtelijk oogpunt bezien fundamentele, afbakening van de taak van de formele wetgever ten opzichte van de bevoegdheid van de rechter, kan de hiervoor bedoelde rechtspraak van de bestuursrechter ter zake van besluiten niet ook worden toegepast ten aanzien van wetgeving in formele zin. Elke andere opvatting, met name ook die welke door het middel wordt verdedigd, zou immers meebrengen dat de rechter – rechtstreeks of langs een omweg – toch zou treden in de beoordeling van de verenigbaarheid van de desbetreffende wet in formele zin met de Grondwet of met algemene rechtsbeginselen.’

Het lijkt erop, alsof de Hoge Raad het verschil tussen ‘besluiten’ en ‘formele wetten’ opblaast, simpelweg om te voorkomen dat hij via een omweg toch iets nadeligs over een formele wet zou moeten zeggen. Dat is toch een soort omgekeerde redenering, waarmee maar weer eens duidelijk is gemaakt dat het toetsingsverbod een anomalie is.

Opvallend is verder dat sprake is van een ‘taak’ van de formele wetgever en een ‘bevoegdheid’ van de rechter. Ik weet niet precies of daar iets achter zit, en zo ja, wat dan. Misschien is het een formulering van het feit dat de wetgever weliswaar als ‘taak’ heeft om wetten te maken, maar niet ‘bevoegd’ is om wetten te maken die in strijd zijn met de Grondwet. De rechter heeft – omgekeerd – weliswaar een ‘taak’ om het recht toe te passen, maar geen ‘bevoegdheid’ om dit ook in de buurt van een formele wet te doen.

Of is dit de hogere inlegkunde?

{ 3 reacties… read them below or add one }

1 JAdB 26/03/2009 om 16:56

Wat ingewikkeld.

Ik begrijp dat de kippenboer bij wet werd verplicht te voldoen aan bepaalde normen. Hij vond dat dat voldoen zulke nadelige gevolgen met zich bracht dat hij daarvoor een vergoeding van de staat zou moeten ontvangen. De Hoge Raad wijst die vordering af, want daarmee zou hij de rechtmatigheid van de wet toetsen.

Op die redenering is wellicht wat af te dingen (ik heb het arrest niet gelezen, moet ik eerlijkheidshalve zeggen). De rechter hoeft immers niet te oordelen dat het door burgers voldoen aan de wet altijd een nadeelcompensatieverplichting (zoals dat dan heet) voor de overheid in het leven roept. De rechter kan best bepalen dat in een concreet geval de wet zulke nadelige gevolgen heeft voor een individu dat daardoor een schadevergoedingsverplichting ontstaat. Daarmee heeft hij nog niet de formele wet getoetst of de wetgever buiten spel gezet. Ook de werking van de wet tast hij dan – strikt genomen – niet aan.

2 GB 27/03/2009 om 11:20

Zou je zeggen, inderdaad. Toch is de Hoge Raad kopschuw als het om een formele wet gaat.

Overigens gaat de Hoge Raad aansluitend blijmoedig over tot het toetsen van de vraag of de invoering van de regeling wel past binnen artikel 1 eerste protocol EVRM. Het levert de kippenboer in casu weliswaar niets op, maar de het ‘gat’ in de toetsing wordt royaal dicht gelopen.

Tenslotte spreekt de Hoge Raad over de ‘rechtspraak van de bestuursrechter’ en niet over een wetsartikel, als het om het zuivere schadebesluit gaat. Toch grappig. Was het ook denkbaar geweest dat de Hoge Raad gewoon een royale streep had gezet door het hele idee van dat zuivere schadebesluit wegens gebrek aan steun in de wet?

3 FTG 27/03/2009 om 13:40

Het probleem zit hem misschien hierin dat het burgerlijke recht geen schadevergoeding ivm rechtmatige daad kent. Daarom wordt bij de Hoge Raad nadeelcompensatie altijd gespeeld via de band van artikel 6:162. (Ook al was het besluit rechtmatig, het was onrechtmatig om het te nemen zonder compensatie aan te bieden).
In dit geval zou dat betekenen dat de rechter moet vaststellen dat een wet deels onrechtmatig is, namelijk voorzover geen voorziening voor nadeelcompensatie getroffen is. Relevant is ook dat de wetgever deze schade voorzien heeft en ervoor gekozen heeft geen voorziening te treffen (zie 4.10.2 van de conclusie).

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: