Kabinet lapt kritiek IAO aan zijn laars

door Ingezonden op 22/05/2011

in Grondrechten, Haagse vierkante kilometer

Lang heeft ons land kunnen bogen op een voortrekkersrol binnen de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO), een organisatie die opkomt voor de sociale rechten van de hele wereldbevolking. De afgelopen jaren heeft onze goede reputatie echter de nodige deuken opgelopen, en het lijkt erop dat de huidige regering het internationale sociale engagement definitief achter zich laat.

Wat is er aan de hand? De IAO heeft ondubbelzinnig gerapporteerd dat de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA), de opvolger van de WAO en in werking getreden op 1 januari 2006, niet aan IAO-verdrag 121 voldoet. In dit verdrag, dat Nederland in 1966 heeft geratificeerd, worden normen gesteld voor uitkeringen in geval van arbeidsongeschiktheid door arbeidsongevallen en beroepsziekten. De FNV heeft het IAO-standpunt over de verdragsschending in de media aangekaart, waarna de Tweede Kamer aan staatssecretaris De Krom heeft gevraagd een reactie te geven op het rapport. Dit heeft hij onlangs schriftelijk gedaan en de reactie kan niet anders dan teleurstellend genoemd worden. Alsof de kritiek volslagen uit de lucht komt vallen, veegt hij alle punten van tafel met argumenten die mij de tenen doen krommen. De kwestie wordt binnenkort in de Kamer besproken.

Wat is er mis met de WIA? De IAO heeft alle aspecten waarop de WIA niet verenigbaar is met Verdrag 121 op een rij gezet (het rapport is gepubliceerd op de website van de IAO). Een greep uit de belangrijkste punten:

  • Onder de WIA ontstaat een recht op uitkering bij een arbeidsongeschiktheid van tenminste 35 procent. Dit percentage is te hoog. Het verdrag voorziet in een periodieke uitkering als de arbeidsongeschiktheid ‘substantieel’ is, wat volgens vaste interpretatie van de IAO normaal gesproken begint bij 25 procent. Als het arbeidsongeschiktheidspercentage niet substantieel is (volgens de IAO tussen de 10 en 25 procent) moet op zijn minst een eenmalige uitkering worden verstrekt. Alleen een percentage van 10 procent of minder mag buiten beschouwing worden gelaten.
  • De WIA regelt dat inkomsten uit arbeid van een volledig arbeidsongeschikte uitkeringsgerechtigde op de uitkering in mindering worden gebracht, terwijl Verdrag 121 een inkomenstoets niet toestaat.
  • De uitkering van een gedeeltelijk arbeidsongeschikte wordt gekort of opgeschort als de uitkeringsgerechtigde geen werk zoekt of niet aan de re-integratievoorschriften voldoet. Het verdrag biedt geen ruimte voor dergelijke voorwaarden.
  • Het inkomensverlies van mensen die minder dan 35 procent arbeidsongeschikt zijn en van gedeeltelijk arbeidsongeschikten die niet werken kan dermate groot zijn dat een aanvullende bijstandsuitkering nodig is. Dit strookt niet met het verdrag, omdat dit “hardhip” voor de betrokkene kan veroorzaken, in de Nederlandse verdragstekst vertaald als “behoeftige omstandigheden”.

Voor alle duidelijkheid, deze punten van onverenigbaarheid betreffen alleen de beroepsgerelateerde arbeidsongeschiktheid. Maar omdat de WIA geen onderscheid maakt tussen ‘risque social’ en ‘risque professionel’, moet in alle gevallen van arbeidsongeschiktheid aan de verdragsnormen worden voldaan.

Wat vindt het kabinet hiervan? Het kabinet is het niet eens met het rapport van de IAO en toont zich verontwaardigd. In zijn brief wijdt de Staatssecretaris allereerst uit over het succes van de WIA, namelijk dat minder werknemers een arbeidsongeschiktheidsuitkering aanvragen, en vermeldt trots dat de OECD, de internationale organistie voor economische (!) ontwikkeling, dit succes publiekelijk heeft geprezen. Vervolgens stelt hij dat in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is aangegeven dat de WIA aan de normen van Verdrag 121 voldoet, en verwijt hij de IAO een eenzijdige en onjuiste uitleg van het verdrag.

Wie heeft gelijk? Anders dan de brief doet denken, lijdt het geen twijfel dat het kabinet het harde oordeel van de IAO heeft zien aankomen. Bij het wetsontwerp voor de WIA in 2003 was namelijk al voorzien in een Extra Garantieregeling Beroepsrisico’s, juist om te zorgen dat Nederland aan o.a. Verdrag 121 zou kunnen blijven voldoen. Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer (2003-2004, nr. 21, pag. 1417) heeft minister de Geus bijvoorbeeld benadrukt: “Verder staat het stelsel, als wij deze regeling voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten treffen, nog steeds op gespannen voet met internationale verdragen, omdat in die verdragen, en met name in verdrag nr. 121, wordt aangegeven dat het de bedoeling is dat er bij beroepsrisico’s […] een regeling is voor een aan het loon gerelateerde blijvende uitkering. En zoals de Kamer weet, praten wij nu juist over een regeling op minimumniveau.” En even later: “Wij hebben internationaal gezien gewoon een abominabele regeling voor beroepsrisico’s. Ik heb er in Genève met experts over gesproken; die zeggen dat wij in Nederland ’’out of the flock’’ zijn.”

Hoewel over de noodzaak van een extra regeling voor beroepsrisico’s destijds politieke consensus bestond, is de WIA uiteindelijk toch aangenomen zonder aanvullende voorziening. De regering benadrukt steeds dat zij haar internationale verplichtingen na wil komen, maar heeft tot nu toe de andere kant opgekeken. Dat laatste geldt trouwens ook voor de Eerste en Tweede Kamer.

De Staatssecretaris gaat in zijn brief in op een aantal kritiekpunten van de IAO. Hij beroept zich vooral op de vaagheid van sommige verdragsnormen, zoals het begrip “hardship”. Hij gaat daarbij volledig voorbij aan de interpretatie van de IAO en de verplichting om een bepaling uit te leggen in het licht van de context en het doel van het verdrag. Over de verrekening van inkomsten met de uitkering stelt hij dat er weliswaar geen bepaling in het verdrag staat op grond waarvan dit zou mogen, maar dat het evenmin expliciet wordt verboden. Uit het systeem van het verdrag volgt echter dat een inkomenstoets bij loongerelateerde uitkeringen niet is toegestaan. Verder geeft de Staatssecretaris als rechtvaardiging van eventuele verdragsschendingen aan dat het verdrag “gedateerd” zou zijn, en hij besluit zijn repliek met: “Het kan in mijn ogen niet zo zijn dat een bepaalde uitleg van verdrag 121 de ontwikkeling van een passief naar een activerend arbeidsongeschiktheidsstelsel in de weg staat.” Onomwonden plaatst hij hier politiek boven verdragsverplichting.

Hoe kan deze kwestie worden opgelost? Er zijn verschillende oplossingen denkbaar. De Staatssecretaris volhardt in de tot nu toe gehanteerde struisvogelpolitiek: min of meer ontkennen dat er iets aan de hand is. Dat kan, maar is moeilijk vol te houden en om verschillende redenen niet wenselijk. Door het negeren van de kritiek van de IAO en het (tegen beter weten in) ontkennen van fundamentele verdragsschendingen meet Nederland zich een uitermate arrogante houding aan die de verhouding met de Organisatie niet ten goede zal komen. Ons land wordt door zo’n slepende kwestie een onbetrouwbare verdragspartner en een ongeloofwaardig lid van de IAO.

Een tweede mogelijkheid is het verdrag opzeggen, maar ook hieraan kleven bezwaren. Een praktisch bezwaar is dat dit pas kan per 2018, het biedt dus geen soelaas op korte termijn. Een principiëler probleem is het feit dat wanneer Verdrag 121 wordt opgezegd, Nederland automatisch weer gebonden is aan deel VI van Verdrag 102 inzake Minimum Normen voor Sociale Zekerheid. Verdrag 121 is namelijk voor dat deel in de plaats is gekomen. Dit deel VI is bijna identiek aan het deel van een verdrag van de Raad van Europa dat door Nederland in 2009 al is opgezegd wegens onverenigbaarheid met de AWBZ, en zal dus vervolgens ook weer opgezegd moeten worden. Al is de naoorlogse solidariteitsgedachte wat verwaterd, het is toch moeilijk uit te leggen (in binnen- én buitenland) dat Nederland als één van de rijkste landen ter wereld niet meer wil voldoen aan de minimum normen. Daarnaast is een aaneenrijging van verdragsopzeggingen zonder meer een uiting van desinteresse aan het adres van de internationale organisaties die zich hard maken voor sociale grondrechten.

De enige begaanbare weg, en in feite ook de meest voor de hand liggende weg, is het aanpassen van de wetgeving zodat we weer voldoen aan de normen waaraan we ons gecommitteerd hebben. Een belangrijke functie van de socialezekerheidsverdragen is nu eenmaal het creëren van een minimumniveau van sociale bescherming, mede om te voorkomen dat door bezuinigingsmaatregelen kwetsbare groepen in de samenleving onevenredig zwaar getroffen worden en mogelijk van de bijstand afhankelijk raken. En dit is precies wat er nu gebeurt met de 35%-minners en gedeeltelijk arbeidsongeschikten die het niet lukt hun restverdiencapaciteit te gelde te maken.

Tineke Dijkhoff
Onderzoeker bij het Max Planck Instituut voor Buitenlands en Internationaal Sociaal Recht in München. Zij promoveert in sept. 2011 op de betekenis van internationale sociale zekerheidsnormen voor EU lidstaten.

{ 0 reacties… add one now }

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: