Toetreden tot het EVRM niettegenstaande Opinie 2/13

door LFMB op 27/12/2014

in Europa, Grondrechten

Post image for Toetreden tot het EVRM niettegenstaande Opinie 2/13

Het bindende negatieve Advies van het Hof van Justitie inzake de toetreding van de Europese Unie tot het EVRM heeft een aantal verwachtingen geknakt. Wie had gedacht dat na de heronderhandeling van de toetredingsovereenkomst, nadat de eerdere ontwerp-overeenkomst was verworpen door Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, deze alsnog naar de prullenbak zou worden verwezen door het Hof?

Het Hof had lopende de onderhandelingen zijn wensen aan de onderhandelaars bekendgemaakt, door publicatie van een niet voor tweeërlei uitleg vatbare ‘discussienota’ en een gezamenlijke verklaring van de Presidenten van het Hof van Justitie en van het EHRM. In elk geval de belangrijkste daarvan leken ingewilligd te zijn, met name het beruchte privilege van ‘voorafgaande betrokkenheid’ van het Hof bij zaken die bij het EHRM aanhangig worden gemaakt waarin het HvJ nog niet eerder uitspraak deed – een privilege dat aan geen van de andere partijen bij het EVRM is toegestaan.

En was ’s Hofs lidmaatschap van het Raadscomité in de zin van artikel 218(4) EU, dat toezicht hield op de onderhandelingen en aanwijzingen kon geven, geheel vruchteloos?

Het is nog wat vroeg om tot een afgewogen beoordeling van het Advies te komen, en antwoorden te geven op vragen als die, of de verwerping door het Hof op gronden ontleend aan zijn opvatting van ‘autonomie’ een vorm van ‘autarkie’ of eerder van ‘autisme’ moet worden beschouwd, of het Hof een Humpty Dumpty is, zich gedraagt als een verwend kind of een strenge schoolmeester dat een slecht cijfer uitdeelt aan de Commissie – punten die we in de discussie over het Advies her en der vernemen. Wél weten we nu dat we de woorden van de President van het Hof in de plenaire slotdiscussie van de FIDE 2014 in Kopenhagen ernstig moesten nemen, toen hij verklaarde:

“The Court is not a human rights court: it is the Supreme Court of the Union.”

Wat nu te doen? Het is niet realistisch te rekenen op politieke bereidheid aan de zijde van de niet-EU partijen bij het EVRM om ten derde male aan de onderhandelingstafel te verschijnen – opnieuw nadat binnen de EU onenigheid blijkt te bestaan; een gebrek aan bereidheid, vooral bij de partijen die al in eerdere rondes aan hadden gegeven moeite te hebben met de door de EU gestelde voorwaarden voor toetreding, met name Zwitserland, Turkije en de Russische Federatie. De verklaring van Rusland bij de aanvang van de eerdere heropening van de onderhandelingen sprak al boekdelen (zie Appendix VI bij de Notulen van de betreffende onderhandelingssessie).

Als heronderhandeling van de toetredingsovereenkomst onhaalbaar is, en de optie niet toe te treden tot het EVRM is zeker in strijd is met het EU Verdrag, blijft slechts het alternatief open van amendering van de EU Verdragen. Het is deze optie die ik hier verken. Daarbij zou een oplossing moeten worden gevonden voor het gegeven, niet alleen dat er nogal wat verschillende punten zijn waarop het Hof strijd met de Verdragen concludeert, maar dat sommige daarvan niet tot specifieke verdragsbepalingen te herleiden zijn – zo het punt van de nogal specifieke opvatting van wat de ‘autonomie’ van het Hof en van de EU betekent. Voor een oplossing kan inspiratie worden opgedaan in de constituties van een aantal lidstaten, waaronder Finland, Portugal en Nederland, die een constitutionele uitweg bieden voor constitutionele divergenties die in de weg kunnen staan van verdragen – en met name ook van verdere Europese integratie.

Die oplossing zoek ik in een ‘Notwithstanding Protocol’. Deze kan luiden:

‘De Unie treedt toe tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, niettegenstaande artikel 6, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, Protocol (Nr. 8) betreffende artikel 6, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie en Advies 2/13 van het Hof van Justitie van 18 december 2014.’

Op deze wijze zijn de Verdragen geamendeerd op een wijze die volledig tegemoet komt aan de bezwaren van het Hof, en die geheel in overeenstemming is met artikel 218(11) van het EUVerdrag. Mocht hieraan getwijfeld worden, dan kan die twijfel worden weggenomen door opneming hetzij in de preambule van het voorgesteld Protocol, hetzij in een aparte bepaling van het volgende:

‘Dit Protocol brengt een wijziging tot stand van de Verdragen overeenkomstig artikel 218, lid 11, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.’

Is zo’n Protocol haalbaar? Het Hof staat in zijn opvatting alleen tegenover de Raad, het Europees Parlement en de Commissie en ten minste 24 lidstaten, maar niet onwaarschijnlijk alle lidstaten. Het is waar dat niet alle 28 lidstaten voor het Hof dezelfde positie innamen inzake de overeenstemming van de toetredingsovereenkomst met de Verdragen. Maar van 24 van hen kunnen we veilig aannemen dat zij het oneens zijn met het Advies van het Hof. En stel dat er toch nog onenigheid tussen de lidstaten zou bestaan, dan nog zal het eenvoudiger zijn om deze glad te strijken tussen enkele lidstaten onderling en om met allen een Notwithstanding Protocol uit te onderhandelen, dan te beginnen aan hoogst gênante onderhandelingen met een aantal vermoedelijk onwillige niet-EU lidstaten die partij zijn bij het EVRM.

De oplossing van het hier voorgestelde Protocol is gebaseerd op een belangrijke veronderstelling. Die betreft de oprechtheid waarmee de lidstaten hebben instemd met de verplichting de Unie te laten toetreden tot het EVRM, zoals vastgelegd in zowel artikel 6 EU Verdrag als in het 14e Protocol bij het EVRM. De verwerping door enkele lidstaten van het eerste ontwerp van de toetredingsovereenkomst riep twijfel daarover op. De positie van het Hof, die neerkomt op een tot het uiterste doordrijven van de recente weigering de EU te juridisch te binden en verankeren in een bredere rechtsorde, wekt ernstige twijfel of het Hof wel gelooft in de bescherming van de grondrechten van Europese burgers in Europa. En dit, op zijn beurt, wekt twijfel aan het commitment van het Hof aan de betekenis van de constitutionalistische waarden in het project van Europese integratie.

Het is nu aan de lidstaten om te laten zien wat hun de bescherming van de rechten van hun burgers waard is, en of zij daarin zover durven gaan deze extern te verankeren door binding aan het pan-Europese minimum aan grondrechtenbescherming door het EHRM, in de onverhoopte gevallen waarin de EU instellingen daarin niet zouden slagen.

Leonard Besselink

Deze bijdrage is eerder in enigszins andere vorm verschenen op Verfassungsblog.de

{ 0 reacties… add one now }

Reactie achterlaten

{ 1 trackback }

Vorige post:

Volgende post: