TvCR-stelling: toetsing Vreemdelingkamer in mensenrechtelijk perspectief

door Ingezonden op 18/02/2017

in Grondrechten, Rechtspraak

Post image for TvCR-stelling: toetsing Vreemdelingkamer in mensenrechtelijk perspectief

Hoe intensief moet een bestuursrechter individuele besluiten toetsen? En kan het antwoord op deze vraag anders luiden ingeval er mensenrechten in het geding zijn? Over de intensiteit van de bestuursrechtelijke toets kan worden getwist; ideeën hierover zijn onder meer afhankelijk van tijd en plaats. De tweede vraag lijkt mij gemakkelijker te beantwoorden. Ja, mensenrechten en dan vooral het doel deze te beschermen, kunnen nopen tot afwijking van de bestuursrechtelijke toets zoals die in een bepaalde rechtsorde wenselijk wordt geacht. Anders dan Groenewegen in het hierna afgedrukte stuk, denk ik dus niet dat intensieve toetsing gerechtvaardigd is omdat de rechter een oordeel kan geven over bepaalde (feitelijke) kwesties, maar omdat hij dat moet, althans wanneer (bepaalde) fundamentele rechten in geding zijn. Hierna zal ik dit toelichten. Allereerst zeg ik iets over bestuursrechtelijke toetsing en de rechterlijke beoordeling van vermeende schendingen van grond- en mensenrechten. Vervolgens beargumenteer ik dat hoewel het bij deze rechten niet langer alleen gaat om de bescherming van zeer fundamentele belangen, en de focus steeds nadrukkelijker ligt op het rechtvaardigen van overheidshandelen, dit niet wegneemt dat bepaalde grondrechtelijke kwesties in beginsel een volle rechterlijke toets verlangen. Vervolgens koppel ik een en ander aan de voor deze stelling tot uitgangspunt genomen uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 april 2016, waarin duidelijk wordt dat de Afdeling de geloofwaardigheid van het asielrelaas in uitzettingszaken voortaan intensiever zal toetsen. Ik sluit af met enkele opmerkingen over procedurele toetsing en of dit een voldoende alternatief kan vormen voor volle, ‘materiële’ toetsing.

Dat de bestuursrechter terughoudendheid betracht waar sprake is van beslissingsruimte van het bestuur, is op het eerste gezicht vrij logisch. Het sluit aan bij de voor het Nederlandse bestuursrecht zo kenmerkende marginale toetsing en lijkt bovendien in lijn met wat überhaupt van een (bestuurs) rechter kan worden verwacht. Iets meer dan honderd jaar geleden werd in Nederland nog uitgebreid gediscussieerd over de vraag of er überhaupt wel een toetsende bestuursrechter moest zijn. Deze kwestie is inmiddels – mede onder invloed van internationale rechtspraak – definitief beslecht. Dit neemt echter niet weg dat de bestuursrechter in geval van beleids- en beoordelingsvrijheid slechts marginaal toetst. Dit geldt dus wanneer het aan het bestuur is overgelaten een afweging tussen verschillende belangen te maken, maar ook wanneer een beoordeling (waardering) op basis van subjectieve vage begrippen plaatsvindt. Het gaat dan bijvoorbeeld om een situatie waarin een bestuursorgaan een omgevingsvergunning kan verlenen, respectievelijk moet inschatten of zich een de veiligheid of gezondheid bedreigende situatie voordoet. Bij een marginale toets staat niet de vraag centraal of het oordeel van het bestuur het enige juiste was (een ja-nee vraag), maar of het bestuursorgaan in redelijkheid tot een bepaald oordeel heeft kunnen komen hetzij zich niet ten onrechte op een bepaald standpunt heeft gesteld. Uitgangspunt hierbij is dat er meerdere redelijke oordelen en standpunten denkbaar zijn, en het niet aan de rechter is om daaruit een keuze te maken. In het geval van beoordelingsruimte komt daar nog bij dat de rechter – naast een gebrek aan democratische legitimatie – niet over de nodige expertise beschikt. Bij de beoordeling van vermeende mensenrechtenschendingen geldt een ander uitgangspunt. Natuurlijk benadrukt ook een rechterlijke instantie als het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) dat zijn kennis en kunde beperkt is, en gunt het daarbij de staat een margin of appreciation. Voorop staat echter dat op basis van de rechten uit het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) ‘praktische en effectieve’ mensenrechtenbescherming moet worden geboden, ook als dit noopt tot een ruime verdragsuitlegging of het onderzoek naar de feiten nog eens dunnetjes moet worden overgedaan. Het is niet voor niets dat individuen over vermeende mensenrechtenschendingen kunnen klagen bij het supranationale EHRM. Het belang van deze rechten vraagt om een vangnet ingeval de wetgever de rechten van minderheden veronachtzaamt of het bestuur de individuele consequenties van besluiten uit het oog verliest – en de nationale rechter een en ander niet voldoende corrigeert. Ook waar het gaat om grondrechtenbescherming op nationaal, constitutioneel niveau is ‘judicial review’ tegenwoordig de norm. De gedachte is dat tegenover de (grondwettelijke) bevoegdheid van de overheid om algemene regels te maken en individuele besluiten te nemen, rechterlijke controle moet staan op het moment dat een individu meent dat deze regels of besluiten in strijd zijn met zijn grondrechten.

Zegt het belang van grond- en mensenrechten nu ook iets over de gewenste intensiteit van toetsing indien dergelijke rechten aan de orde zijn? Ja en nee. Fundamentele rechten worden tegenwoordig zeer ‘genereus’ uitgelegd. Dit heeft zowel te maken met de formulering van bepalingen in (internationale) ‘bills of rights’ – want waar houdt een recht op respect voor privéleven of een recht op vrijheid op? – als met het eerdergenoemde doel effectieve waarborgen te bieden. Om niets over het hoofd te zien kun je als rechter immers maar beter uitgaan van een ruim grondrechtenbegrip. De theorievorming blijft op dit punt niet achter: in de literatuur wordt benadrukt dat grondrechten zo moeten worden uitgelegd dat een individu tegen al het overheidshandelen en -nalaten dat zijn autonomie beperkt of raakt aan zijn waardigheid, kan opkomen. De focus verschuift zo van de vraag waarom bemoeienis van de niet-gekozen rechter is toegestaan (om fundamentele rechten te beschermen), of waarom een bepaald belang als fundamenteel kan worden aangemerkt, naar wat het doen en laten van de overheid rechtvaardigt. Deze ontwikkeling maakt (in elk geval) twee dingen duidelijk: Ten eerste is het plausibel om te stellen dat ruim opgevatte grondrechten niet per definitie een intensieve rechterlijke beoordeling verlangen. Een ‘redelijkheidstoets’ ofwel marginale toetsing van de aangevoerde rechtvaardiging kan veelal volstaan. Ten tweede betekent het dat binnen het bereik van grondrechten kan worden gedifferentieerd. Op sommige terreinen kan verantwoording van de gemaakte keuzes worden verlangd, maar zal een schending van een grondrecht niet snel worden aangenomen. Als het echter om zeer fundamentele (aspecten van) rechten gaat treedt ook de bescherming van het individu weer op de voorgrond. In die gevallen lijkt effectieve rechterlijke controle, en dus ook intensieve toetsing, op haar plaats. Het is dan de taak van de bestuursrechter om administratief onrecht te corrigeren, waarbij niet zomaar van de rechtmatigheid van een besluit kan worden uitgegaan.

Wat heeft dit nu allemaal te maken met de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van 13 april jl.? Wat mij betreft dat de ratio van grondrechtenbescherming rechtvaardigt dat de Afdeling intensiever toetst wanneer het gaat om de geloofwaardigheidsbeoordeling van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). Bovendien vormt het een argument om dat ook te doen bij de beoordeling van een niet met bewijs gestaafd asielrelaas. Aan de orde is uiteindelijk de vraag of de vreemdeling die dreigt te worden uitgezet een reëel risico loopt op een behandeling die in strijd is met artikel 3 EVRM. Dit artikel houdt een absoluut verbod van foltering en onmenselijke en vernederende behandeling en bestraffing in, en wordt (ook) door het EHRM als zeer fundamenteel aangemerkt. Het gaat dus om besluiten met vergaande, onomkeerbare (potentiële) gevolgen voor kwetsbare personen. Naast het accountable houden van het bestuur moet rechterlijke toetsing in dit geval het doel hebben om foltering dan wel onmenselijke behandeling te voorkomen.

De Afdeling gooit het niet over deze mensenrechtelijke boeg. In de betreffende uitspraken geeft zij uitleg aan artikel 83a van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), waarin artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn (PRi) is geïmplementeerd. Hierin is het volgende opgenomen: ‘De toetsing van de rechtbank omvat een volledig en ex nunc onderzoek naar zowel de feitelijke als de juridische gronden, met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek naar de behoefte aan internationale bescherming.’ Voor de uitleg van dit artikel kijkt de Afdeling niet alleen naar de tekst van artikel 46, derde lid, maar ook naar de overige bepalingen, de context en de doelstellingen van de PRi. De Afdeling geeft vervolgens aan vol (intensief) te zullen toetsen waar het gaat om – kort gezegd – de vraag welke elementen relevant zijn voor de beoordeling van het asielrelaas, en of de aan de asielzoeker tegengeworpen tegenstrijdigheden, vaagheden en bevreemdingwekkende verklaringen betrekking hebben op de essentiële onderdelen van dit asielrelaas. Ook zal de rechter nagaan of het bestuursorgaan terecht heeft geoordeeld dat verklaringen die de vreemdeling heeft afgelegd daadwerkelijk tegenstrijdig zijn. Dit kan immers worden nagegaan op basis van de rapporten van het nader gehoor. Waar het echter gaat om niet met bewijs gestaafde verklaringen en vermoedens is sprake van beslissingsruimte en toetst de rechter of de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het asielrelaas ongeloofwaardig is, ‘zij het dat de bestuursrechter ook in dat geval de zorgvuldigheid en motivering van de besluitvorming van de staatssecretaris waarbij hij die beslissingsruimte gebruikt, moet toetsen’. Het moge duidelijk zijn dat bij verzoeken om internationale bescherming bewijs nu juist vaak ontbreekt en het verhaal van de vreemdeling sec doorslaggevend is.

De Afdeling stuurt dus aan op een ‘volledige’ toets, die alle onderdelen omvat, maar die niet op alle punten ‘vol’ is. Volgens de Afdeling is de bestuursrechter immers niet beter dan de staatssecretaris in staat om niet te verifiëren verklaringen van de vreemdeling te beoordelen. Uit de PRi volgt inderdaad dat geen enkel aspect of bestanddeel van een besluit aan rechterlijke toetsing mag zijn onttrokken. Dat de Richtlijn, zoals de Afdeling meent, geen eisen stelt aan de intensiteit van de toets, valt echter te betwisten. Als dit niet zo is, waarom intensiveert de Afdeling dan toch haar toets op de hiervoor genoemde onderdelen? Verschillende annotatoren menen dat de Afdeling van een verkeerde vertaling van de Pri uitgaat, en dat er eigenlijk prejudiciële vragen hadden moeten worden gesteld. Hoe het ook zij, vanwege de aan de orde zijnde, zeer fundamentele belangen, valt intensieve toetsing in uitzettingszaken toe te juichen. Inhoudelijke rechterlijke controle van besluiten die zo ingrijpend zijn, is van wezenlijk belang en garandeert een zo effectief mogelijk rechtsmiddel. Dat de Afdeling aangeeft bij de beoordeling van niet met bewijs gestaafde asielrelazen terughoudendheid te blijven betrachten is dan ook jammer. Natuurlijk is het voor de rechter niet eenvoudig om zich hierover een oordeel te vormen, maar dat geldt ook voor het selecteren van de relevante elementen en de vraag of deze tot de essentie van het asielrelaas behoren. Juist de beoordeling van een niet met bewijs gestaafd asielrelaas kan leiden tot een subjectief oordeel; reden te meer misschien om minder terughoudend te toetsen. Dit wil niet zeggen dat de rechter ‘from scratch’ moet beginnen en een eigen oordeel moet vellen: ook als het genomen besluit tot uitgangspunt wordt genomen, kan indringend worden getoetst of sprake is van een schending van fundamentele rechten. De beoordeling van de gevolgen van overheidshandelen voor het individuele geval is ook bij uitstek een taak voor de rechter. Fundamentele rechten vragen om individuele bescherming, terwijl de consequenties van intensieve toetsing daarbij in beginsel beperkt blijven tot de aan de orde zijnde zaak. Dat de rechter aan het regelgeven slaat, hoeft dan ook niet te worden gevreesd. Of er ook een fundamenteel recht op volle toetsing bestaat, is een andere vraag. Het EHRM bijvoorbeeld, kijkt bij de beoordeling van de procedurele waarborgen in artikel 3-zaken veel meer naar de procedure als geheel dan naar de toetsing op specifieke onderdelen. Dit wil zeggen dat wanneer de bestuurlijke besluitvormingsprocedure tekortschiet, de rechter dit goed kan maken. Omgekeerd is de rechterlijke toets te waarderen in het licht van de overige omstandigheden van het geval. In dit kader kan ook worden verwezen naar het Samba Diouf-arrest van het Hof van Justitie, dat de Afdeling nalaat in haar overwegingen over de toetsingsintensiteit te betrekken. Ook hierin wordt duidelijk dat de doeltreffendheid van een rechtsmiddel moet worden bezien in het licht van het rechterlijk en het bestuurlijk systeem als geheel, wat echter niet wegneemt dat ‘thorough review’ (‘grondige toetsing’) van de gronden waarop een asielverzoek is afgewezen, in beginsel vereist is.

De Afdeling toetst de geloofwaardigheid van een niet met bewijs gestaafd asielrelaas marginaal, maar geeft aan wel te kijken naar de zorgvuldigheid en motivering van de besluitvorming.Vormt een dergelijke, procedurele route, eventueel een alternatief voor volle inhoudelijke toetsing? Op het eerste gezicht lijkt het zinvol dat de Nederlandse bestuursrechter terugvalt op de vereisten van zorgvuldigheid en een deugdelijke motivering. Zodoende kan een ‘materiële’ (her)beoordeling worden vermeden terwijl de rechter met behulp van formele criteria toch niet met lege handen staat. Ook bij (internationale) grondrechtenbescherming is sprake van een trend waarbij de voorkeur steeds vaker uitgaat naar ‘procedurele toetsing’. Een goed voorbeeld is de rechtspraak van het EHRM. In plaats van zelf na te gaan of een grondrechtenbeperking als gevolg van een bestuursbesluit proportioneel was, verlangt het Hof dan (enkel) dat op nationaal niveau een belangenafweging heeft plaatsgevonden. Is dit niet het geval, dan is het betreffende EVRM-recht geschonden; was er wel sprake van een (voldoende gemotiveerde) afweging, dan valt de uitkomst daarvan in beginsel binnen de margin of appreciation.
Procedurele toetsing in bestuursrechtelijke zaken heeft zeker voordelen. Het zorgt ervoor dat een zekere afstand wordt bewaard tot (de inhoud van) het genomen besluit. Niet alleen het – regelmatig onder vuur liggende – EHRM maar ook de nationale bestuursrechter kan zo laten zien dat hij zich bewust is van zijn beperkte taak. Nu formele eisen bovendien in nationale wetgeving zijn opgenomen, lijkt er weinig op tegen dat de rechter deze een belangrijke rol toekent bij de toetsing van een besluit. Tegelijkertijd geven procedurele grondrechtenschendingen geen antwoord op de vraag of de beperking materieel gezien door de beugel kan. Formele vernietigingen brengen mee dat het bestuur opnieuw een besluit moet nemen, maar niet dat dit anders moet luiden dan het eerder genomen besluit. Dit kan, in de woorden van Polak, ontaarden in een ‘pingpongwedstrijd’ en zodoende allesbehalve bijdragen aan een snelle en finale beslechting van de zaak. In zaken over grondrechten komt daar nog bij dat indien er sprake is van vergaande, onomkeerbare consequenties, procedurele toetsing niet altijd die garanties kan bieden die het aan de orde zijnde fundamentele recht verlangt. Al met al moet de bestuursrechtelijke nationaliteit in bepaalde gevallen wijken voor een grondrechtelijk perspectief op effectieve rechtsbescherming. Expertise van het bestuur en de (indirecte) democratische legitimatie van bestuursbesluiten mogen daaraan niet in de weg staan.

Ingrid Leijten

{ 0 reacties… add one now }

Reactie achterlaten

Vorige post:

Volgende post: